关于西溪湿地建设的调查报告

关于西溪湿地建设的调查报告

一期工程涉及的650 户农民的房屋被拆除。政府对宅基地未做任何补偿，因拆迁补偿问题，村民与当地政府也是纠纷不断。一些农民上访，曾被当地警方以各种罪名拘留。据不完全统计，被拘留的农民超过14 人，拘留时间最长者达一个月。

文件要求蒋村乡所有机关干部“如实填报”在征地拆迁范围内的亲戚，并要求在三天内做好该亲戚的工作，确保房屋拆迁的“及时丈量、评估、签约”，如未能完成，“将停止单位工作”，并给予“相关行政处分直至辞退处理”。

这份文件被当地农民称为有“株连九族”之功

农民称：

“对坚持不搬的人家，从2005 年上半年起，政府断了电，村民没办法抽水种地，稻田都荒了。现在全村房屋大多已经拆掉了。”这些农民世代耕种和居住的土地，目前市场价至少每亩500万元以上，但政府的征地成本只有不到10 万元，不及土地市场价的2%因动迁不力而被辞退的西湖区蒋村乡政府经济发展办公室干部周玉法说：

“我们家的房子原来是550 平方米，政府说有200多平方米是违章建筑，只按300平方米给了补偿。安置房也只补了225平方米，没有做到,拆一补一?。”

是否符合法规

农民反映，“撤村建居”和集中居住并没有征求过农民的意见，也没有召开村民大会讨论

05年3月4日，国务院法制办、国土资源部等专门针对《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项发出解释意见，重申“不得以征地为目的搞撤村建居”；并明确指出：

只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有

杭州市政府理由是，“农民高层公寓用地已经通过国土资源部审批”。但是，有土地法律学者认为，由于西溪农民并不符合撤村建居的条件，上述文件自然不应成为当地政府征用农地和强制拆迁农民房屋的依据；同时，征地和拆迁发生在2004 年上半年，而上述审批却是一年后的事情，岂能将此审批“追溯为征地和拆迁的依据

湿地公园真相

目前负责湿地公园经营的是上海一家民营公司，叫“中静实业”。农民抱怨说：

“早先我们在家门口自己搞旅游，政府看我们搞得好了，就来和我们争利了。”一些当地人士也质疑：

目前商业化的湿地公园运作模式，究竟有利于保护湿地，还是恰恰相反？浙江大学周复多教授说，目前西溪湿地综合保护区一期工程范围内，已经兴建了

3."6 万平方米的建筑，包括王家蚪品味酒店、泊庵垂钓会所、小上海会议酒店、百家溇国际会议中心、烟水鱼庄、国际水疗中心以及六星级水上度假酒店区等旅游设施

《财经经济全局》杂志记者常红晓杨海鹏实习记者于达维杭州报道（财经供网易深度冲击波专稿）

一位旅游规划专家称，其中这个百家溇国际会议中心，原本是想做成一个“水上娱乐中心”，后来遭到专家的激烈反对而更改了方案。“可是，几个月后到现场，我们吓一跳，还是建成了一个超豪华的国际会议中心，与周围格调甚不协调。”

冬日明媚的阳光普照大地，温暖宜人。在浙江省杭州市西郊的一个居住小区，47 岁的农妇蒋明芝晒着太阳和邻居闲聊。

“往年这个时候，也是农闲，但我们可以照料鱼塘，收柿子。”蒋明芝对《财经》记者说。

蒋明芝的家，原来在距此不远的西湖区蒋村乡周家村二组，如今已成为西溪国家湿地公园的一部分。两年前，随着杭州市政府征地建设西溪国家湿地公园（下称西溪湿地公园），她和乡亲们离开了祖居之地。因拒绝拆迁，蒋明芝还曾被治安拘留12 天。

与蒋明芝有类似遭遇的还有蒋村乡的其他农户。自2004 年初，杭州市政府决定建设西溪湿地公园一期工程始，世代居住于此的农户们的生活就被打乱了。忽然间，他们于

2004 年1 月15 日被一次性转为城市户口；紧接着，杭州市政府以其身份已转为市民为由，征用蒋村乡周家村、深潭口村等四个村共5605 亩农田、鱼塘，用于建设西溪湿地公园一期工程。在此同时，一期工程涉及的650 户农民的房屋被拆除。政府对宅基地未做任何补偿，因拆迁补偿问题，村民与当地政府也是纠纷不断。一些农民上访，曾被当地警方以各种

罪名拘留。据不完全统计，被拘留的农民超过14 人，拘留时间最长者达一个月。

事缘“西溪湿地保护”

蒋村乡的变迁，缘于杭州市政府主导的西溪湿地公园兴建。

西溪位于杭州市西部，是一块面积10 平方公里左右的湿地，东距西湖仅5 公里之遥。

这里和西湖、西泠并称为杭州“三西”，有“副西湖”之称。稠密的水网、河道、水塘、沼泽、滩涂、岛屿，构成了独特的水域生态景观。因其生态调节作用，又被称为“杭州之肾”。

据生态学专家介绍，所谓“湿地”，是指天然或人工，长久或暂时的沼泽地、泥炭地和水域地带，包括河流、湖泊、滩涂、水库、稻田以及低潮时水过6 米的海域地带。作为陆地生态系统的调节器，湿地可净化水源、保护自然生态、供野生动物栖息、繁衍等。世界各国都很重视湿地的保护。2003年9 月，杭州市开始实施西溪湿地综合保护工程。其中一个重要步骤，就是建设国家湿地公园。

2004 年1 月，杭州市政府批复同意《西溪湿地综合保护工程总体规划》。

根据该总体规划，西溪湿地保护分三个层次：

一是湿地保护区，共计

11."4 平方公里，用于建设“西溪湿地公园”；二是外围保护地带，占地

15."7 平方公里；三是周边景区控制区，用地范围约为50 平方公里。

西溪湿地公园则分五大区域：

湿地生态养育区、民俗文化展示区、秋雪庵湿地文化区、曲水庵湿地景观区、湿地自然景观区等。整个公园规划占地

10."08 平方公里（合计约

1."6 万亩），共分三期工程，总投资40 亿元。其中，一期工程占地

3."46 平方公里，征地范围涉及西湖区蒋村乡周家村、王家桥村、深潭口村、三深村等四个行政村。

显然，这是一个雄心勃勃的计划。该计划也得到国家林业局的首肯，被列为国家林业局示范项目。不过，从一开始，在西溪湿地上生活和居住的农民对此就有不同的看法。由于征地后农民陷入失地又失业的境地，杭州市政府征地、拆迁的各项补偿标准又大大低于同类土地和房屋的市场价，他们质疑：

原来的农民世代在此务农并未破坏湿地，近年来依托当地特色自行开发的以“农家乐”式餐饮为主体的小型旅游活动也没有破坏湿地。保护湿地生态是否一定要把原住农民全部迁走？以牺牲农民利益为代价搞湿地公园是否恰当？

杭州市政府则认为，迁移更有利于保护，而建设公园是保护湿地诸模式中的一种较具效益的选择。在征地问题上，政府认为，西溪湿地公园一期工程征用了5600 多亩农地，但并没有改变其农用地性质，因此并不违规；其次，征用这些土地，除了征地补偿费应付给村组集体，安置补助费、青苗补偿费等都依现有政策支付给失地农民，还承诺给农民办理“社保”等，应该说考虑到了农民的利益；第三，虽然未能对农民房屋实行“拆一补一”，但政府低价提供的农民公寓可以保障农民居住，农民还可因此有房租收入。

两年来，因一期工程引发的矛盾和冲突并未平息。至2006 年底，西溪湿地

公园二期工程又正式实施，由此引发的冲突还在持续。

16次“分拆征地”

西溪湿地公园项目的征地，以其面积大、力度强、速度快而瞩目。

2004年1月8日，杭州市政府决定成立由杭州市副市长项勤为总指挥、西湖区副区长黄春雷为副总指挥的“西溪湿地综合保护工程建设指挥部”，成员由杭州市计委、建委、旅游委、财政局、规划局、西湖管委会、国土局、林水局、环保局等单位负责人担任。

有如此众多政府部门协力，相关征地拆迁审批异常迅速。

2004年2月11日，杭州市政府发出《关于先行收购蒋村乡周家村等撤村建居村土地的批复》。这份标为“杭政函

(2004)21号”的文件宣布：

“同意杭州市土地储备中心对西溪湿地综合保护前期涉及的蒋村乡周家村、王家桥、深潭口、三深等四个已完成撤村建居村约

373."6531 公顷(合计

5604."8 亩)土地先行收购。”

两个多月后，

2004年5月8日，杭州市国土资源局、西湖区国土资源局联合发出16个征地拆迁公告，宣布由杭州市土地储备中心把西溪湿地公园一期工程所需农村土地约4364 亩农地征为国有，并无偿划拨给西湖区政府，交由西溪湿地工程指挥部开发建设。

记者注意到，这16 份“征地拆迁通告”都签发于

2004年5月8日前后，且文号相连，对应着西溪湿地保护第1至16地块。上述通告显示，这16 个地块的征地批准机关为杭州市国土资源局。

当地农民告诉《财经》记者，这16 个地块本是一幅完整的土地

依照现行土地法规，中国只有省级政府和国务院具有征地审批权。而省级只有“一般耕地”525亩的审批权。超过525 亩，就必须报国务院审批。西溪湿地拟征地面积为这一标准的八倍强。依据于此，当地农民认为，鉴于这16 个地块其实是一整块土地，杭州市其实无权征用如此规模的农村土地。

这4300 多亩农地中，还有相当一部分属于基本农田。根据《基本农田保护条例》，征用基本农田，一分一厘都要报国务院审批。因此，征用这些土地更应报国务院审批。

杭州市国土资源局在上述16 份征地文件中，每一地块的面积都控制在525 亩以内。记者辗转得到九份由杭州市政府发布的征地通告，其中面积最小的为第12 地块，共计167 亩；最大的为第

6、"

9、10 地块，皆为450亩。

因此，当地农民认为，从征地权限看，杭州市政府以建设湿地公园的名义，一举征用上述四个村4364 亩相连的农村集体土地，超越其法定职权。

在《财经》记者采访中，杭州市国土资源局有关人士对上述16 份征地的正式批准文件讳莫如深，既不愿提供文本，也不肯接受采访。

针对农民对征地程序的质疑，杭州市和西湖区两级国土资源局一致答复说，西溪湿地综合保护工程“在不改变农用地前提下征用土地是符合相关规定的”。但是，记者在西溪湿地保护现场看到，这些被征用的耕地，早在2004 年

后就被切断了水源，早已不再用于耕种。同时，西溪湿地公园内正在修建两条横穿园区的公路和用于旅游休闲的会所，很难说“不改变农用地”。不过，杭州市政府的征地行为，得到了上级有关部门的支持。据《西溪湿地公园简报》，

2005年9月15日，西溪国家湿地公园管委会副主任黄春雷，陪同浙江省林业厅副厅长叶胜荣、杭州市林水局副局长陈勤娟前往北京，向国家林业局汇报西溪湿地公园工作。

据该简报，国家林业局野生动植物保护司领导与浙江省林业厅、杭州市林水局“达成共识”：

尽快把“西溪国家湿地公园列为国家林业局示范项目，以利于二期综合保护工程用地指标的争取”。

“撤村建居”与“农转非”

杭州市政府在回应当地农民和外界的种种质疑时，一再引证西溪湿地公园一期工程征地数千亩的另一个理由：

上述四个村已经完成“撤村建居”。依照《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有”——因此，西溪湿地综合保护工程征地符合法律规定。

但是，有权威农村问题专家在接受《财经》采访时指出，上述手法并不鲜见。2004年上半年，深圳市未经审批把所属两个区27 万农民一次性转为市民，并把956 平方公里的农村土地一次性转为国有。这一做法曾遭到诸多学者的强烈反对，并遭到国土资源部调查，最后明确“深圳做法下不为例”。

2005年3月4日，国务院法制办、国土资源部等专门针对《〈土地管理法〉实施条例》第二条第五项发出解释意见，重申“不得以征地为目的搞撤村建居”；并明确指出：

只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有（参见《财经》2006年第22 期“深圳农地国有化,特例?”）。

2005年6月12日，浙江省国土资源厅据此发出《关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》，亦明确规定：

“在土地利用总体规划确定的城市规划近期建设用地范围内，土地被征收后剩余的人均耕地在

0."2 亩以下的行政村，经依法批准撤村建居，全部成员转为城镇居民的，其剩余集体所有土地可以依法征收为国有土地。”

也就是说，只有在城市规划建设用地范围内，人均耕地在

0."2 亩以下的行政村，才能实行撤村建居并征收剩余的集体土地。以此为据，西溪湿地范围内几乎所有的行政村的农民，人均耕地多在1 亩以上，显然不适合通过集体“农转非”和“撤村建居”的“创新”征用其土地。“西溪湿地公园一期工程征地发生在上述解释颁布前，尚可不受约束，那么正在进行的二期工程就不应该继续援用这种手法。”一位专家评述说。

采访中，农民也反映，“撤村建居”和集中居住并没有征求过农民的意见，也没有召开村民大会讨论。

《财经》记者曾多次联系杭州市国土资源局有关负责人，要求就征地具体审批过程进行采访。该负责人表示，需要和各个科室的人会商后再定。截至发稿时，《财经》尚未得到正式答复。

强制拆迁

杭州市政府给出的征地拆迁的又一个理由是，“农民高层公寓用地已经通过国土资源部审批”。据杭州市官方提供的资料，

2005年8月18日，国土资源部《关于杭州市西溪湿地综合保护及拆迁复建农居公寓工程建设用地的批复》（国土资函

（2005）699 号），批准杭州市拆迁安置用地

67."0193 公顷（合计1005 亩）。

但是，有土地法律学者认为，由于西溪农民并不符合撤村建居的条件，上述文件自然不应成为当地政府征用农地和强制拆迁农民房屋的依据；同时，征地和拆迁发生在2004 年上