PPP项目分析报告
PPP项目分析报告
目录
一、相关法律法规 (3)
（一）法律法规框架下PPP相关概念 (3)
（二）法律法规框架下操作指导 (7)
二、PPP项目规模及结构 (14)
三、PPP项目承接流程 (16)
（一）PPP项目操作流程 (16)
（二）金融机构参与 PPP 的流程 (18)
四、PPP项目实施 (22)
（一）基础设施项目分类及选择 (22)
（二） PPP项目运作 (24)
五、融资渠道及融资模式 (27)
（一）资金来源 (27)
（二）融资模式 (27)
（三）社会资本组合方案 (29)
六、利益分配方式及常见模式 (30)
（一）利益分配方式 (30)
（二）养老项目 PPP 运作模式研究 (32)
（三）其他模式及交易信息 (35)
七、PPP案例详析：兴延高速PPP项目案例 (52)
八、PPP项目风险及措施 (56)
（一）PPP项目的风险提示 (56)
（二）PPP项目的风险控制 (58)
一、相关法律法规
表格 1相关政策名称索引
据。
（一）法律法规框架下PPP相关概念
1. 定义
（1）财政部观点：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。(财金[2014]76号) （2）发改委观点：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724号)
2.政府的范围如何界定
（1）县级(含)以上地方人民政府(财金[2014]113号)
（2）各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县……(发改投资[2014]2724号)
3.政府的实施主体
（1）按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。(发改投资[2014]2724号)
（2）各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。(财金[2014]113号)
4.社会资本的范围
（1）已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。(财金[2014]113号)
（2）签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。(发改投资[2014]2724号-合同指南)
5. PPP项目的周期
PPP 项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批 PPP 示范项目的财金[2015]57 号及《评审标准》规定:采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于 10 年的 ,不作为备选项目。
PPP 强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在 50 年到 100 年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10 年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到 10 年贷款的银行也寥寥无几。
如BT 仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就 2 年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有 PPP 文件上规定的 PPP 运行模式 BOT、BOOT、TOT、BTO 等来看,PPP 项目都带O(运营)。当然 L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的 BT 不是 PPP。
6. PPP的特征
伙伴关系、利益共享、风险共担。而由PPP模式这一轮的推动背景可知，PPP模式的核心内涵在于：公私合营、债务隔离。
（二）法律法规框架下操作指导
1.未来政府的举债体制与PPP的关系
规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。
2.政府在与社会资本合作的地位
政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。(发改投资[2014]2724号)
3.PPP模式适用领域
（1）公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域(国[2014]60号)
（2）PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、
教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。(发改投资[2014]2724号) （PPP 项目只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为 PPP 项目用地。商业项目不宜直接打包到 PPP 项目之中,可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴 PPP 项目问题。）
（3）首先提出应根据行业特点和成熟度，在中央财政给予支持的公共服务领域，探索开展两个“强制”试点。垃圾处理，污水处理项目因为现金流稳定，市场化程度较高，PPP模式运用广泛，操作相对成熟，成为“强制”试点首先行业，各地新建垃圾处理，污水处理项目要“强制”应用PPP模式。(财金[2014]76号)
4.适用PPP模式的项目条件
（1）投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。(财金〔2014〕113号) （融资:不得固定回报、保底承诺、回购安排。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第 21 条规定:“政府可以作出承诺,但不得承诺固定投资回报”。财金[2015]57 号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了 PPP 风险共担、绩效评价等原则,因而不属于 PPP 项目。）
5.PPP模式的操作摸式
（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。(发改投资[2014]2724号)
6.PPP项目的工作机制
（1）发改委项目储备-项目遴选-伙伴选择-合同管理-绩效评价-退出机制(发改投资[2014]2724号)
（2）财政部项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。(财金〔2014〕113号)
7. PPP项目的采购方式
对于 PPP 项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215 号增加了竞争性磋商的采购方式
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。”在司法实践,特许经营项目未采用竞争性选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》