中国乡村的治理结构20091103164634

单位代码 110207

学号5911023101A75

分类号D

密级

毕业设计（论文）

中国乡村的治理结构

院（系）名称北京航空航天大学现代远程教育学院专业名称法学

学生姓名贾延军

指导教师唐伦

二○○八年四月五日

试论中国乡村的治理结构

贾延军

北京航空航天大学

北京航空航天大学毕业设计(论文) Ⅰ

北航现代远程教育学院（管理经济类、人文社科类、外语类）本科毕业设计（论文）任务书

Ⅰ、毕业设计（论文）题目：

中国乡村的治理结构

Ⅱ、毕业设计（论文）选题的意义、价值和目标：

新农村建设作为“十一五”期间乡村发展的战略性举措，将会引发农村新一轮的改革和发展浪潮。但由于乡村目前正处在新旧体制转轨时期，因多种因素所造成的农村集体经济实力弱化和乡村管理职能缺位的现实，势必会滞缓新农村建设的发展进程。于是分解乡村治理的结构，为我国的乡村发展创造了良好的条件。

选题的意义和价值在于：通过分解乡村治理的结构，为抽象的乡村治理制度研究具体化、为可以实证展开的经验研究提供了可能。

选题的目标：以中国乡村的治理结构究对象。

Ⅲ、毕业设计（论文）工作内容：

包括对学生毕业论文的选题、收集资料、参考书目、撰写提纲、撰写论文（初稿、二稿和定稿）和打印等工作。

北京航空航天大学毕业设计(论文) Ⅱ

Ⅳ、主要参考资料：

本文主要参考了《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》、《中国的公共领域与市民社会》、《乡镇自治：根据和路径》、《基层政权——乡村制度诸问题》、《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》、《民主化村级治理的两种类型、《中国农村村民自治》和《村治变迁中的权威与秩序》以及有关法律方面的资料。

学习中心南充电大专业类别法学学历层次专升本学生贾延军（学号：5911023101A75）

毕业设计（论文）时间：自08年1月10日至08年4月10日答辩时间：＿＿年＿＿月＿＿日成绩 43 指导教师唐伦

注：任务书应该附在已完成的毕业设计（论文）的首页

北京航空航天大学毕业设计(论文) Ⅲ

本人声明

我声明，本论文及其研究工作是由本人在导师指导下独立完成的，在完成论文时所利用的一切资料均已在参考文献中列出。

作者：贾延军

签字：

时间：2008年4月

北京航空航天大学毕业设计(论文) Ⅳ

试论中国乡村的治理结构

内容摘要

乡村治理简单地说就是对乡村进行管理，乡村治理结构就是采取何种管理方式来对乡村进行管理。本文通过对村庄基本秩序状况与维系机制、村干部的角色与动力机制和乡村关系状况构成的乡村治理基本结构这三方面要素的考察，区分出了原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型四种可能的乡村治理类型，然后探讨了乡村治理类型的区域分布。本文探讨的目的是如何进一步加强对乡村的治理，把乡村建设成为社会主义新农村。

关键词乡村治理村庄秩序结构研究

北京航空航天大学毕业设计(论文) ⅤThe Chinese country governing structure

Author：Jia Yan Jun

Tutor ：Lin shao Chuan

Abstract

The village government puts briefly is carries on the management to the village，The village government structure is adopts what management way to come to the village to carry on the management。This article passes rightly Village basic order condition and Maintenance mechanism、Village cadre's role and Power mechanism and Village relations condition constitution village government basic structure these three aspect essential factor inspection. Differentiated Primary order、Secondary order、Village plot and Does not have the order type that four kind of possibility village government types, then has discussed the village government type regional distribution. This article discusses how is the goal further strengthens to the village government, constructs into the socialism new countryside the village.

Keyword Village government Village order Structure Study

北京航空航天大学毕业设计(论文) Ⅵ

目录

1、绪论 (1)

1.1课题背景及目的 (2)

1.2国内外的研究状况 (2)

1.3课题研究方法 (3)

1.4论文构成及主要内容 (3)

2、乡村治理结构的含义 (4)

2.1乡村治理结构的含义 (4)

2.2乡村治理结构的框架 (5)

3、乡村治理结构的类型 (6)

3.1原生秩序型乡村治理 (6)

3.2次生秩序型乡村治理 (7)

3.3乡村合谋型的乡村治理 (8)

3.4无序型的乡村治理 (9)

4、乡村关系的类型 (10)

4.1强乡弱村 (10)

4.2弱乡强村 (10)

4.3弱乡弱村 (10)

5、村干部的角色 (11)

5.1村干部角色的定位 (11)

5.2村干部的动力机制 (11)

6、乡村治理结构的改革 (13)

6.1财权与事权相对应 (13)

6.2培育制衡机制，提高乡村两级组织的自治程度 (14)

6.3多元组织结构协调发展 (15)

结束语 (15)

致谢 (17)

参考文献 (18)

试论中国乡村的治理结构

第一章绪论

1.1课题背景及目的

1994年通过分税制改革形成中央和地方权力的重新划分，在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收，事权下放。上边对下边是光给政策不给钱，基层的财权和事权严重不对称。乡村公共产品的过度供给（例如，各个垂直部门为做工作、实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（例如，该干的事没有钱干）并存。各种政府部门由自身的利益驱动，向农民伸手，最终把负担转嫁到农民头上，触犯农民的利益，造成农民与集体，农民与地方政府的纠纷，甚至抗争。

没有制衡机制和群众民主参与的分权化必然最终侵犯的是最底层农民的利益。在经济全球化背景下，各地政府相互竞争，竞相向海外招商引资，搞GDP 崇拜，最终靠廉价的土地吸引外国直接投资，土地问题成为新的纠纷、抗争的重点。农村政策的核心问题是土地问题，农民作为集体所有者拥有的最重要的资产（农村土地）的权属问题一直是利益相关者关注的重点。农村土地承担着两大功能，一是作为农民的生产资料的就业功能，二是作为农民的特殊财产的生活保障功能。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。农村最激烈的冲突往往是征地引发的。实践证明，对于从事不同行业、处于不同经济形态之中的多种类型的农民（从事农业生产经营的农民、土地被征用的农民、进城打工的农民等）来说，探索他们对农村土地的财产权利的不同实现形式，是一个涉及到乡村治理结构的至关重要的经济问题和政治问题。

近几年来，在乡村治理结构改革方面，有以下两个方面值得关注。

第一，以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预

期效果。有的学者在2002年到2004年几年间对10个省区20个乡镇的个案调查显示，关于精简乡镇人员，15个乡镇的主要领导人认为乡镇机构改革的效果不好，或是根本就没有什么效果。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说，财政开支依然如故，对于那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。结果是人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。

第二，税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来。2003年中央财政转移支付305亿元，2004年为了推进农村税费改革，中央财政转移支付510亿元。取消农业特产税使农民减负68亿元，实施农业税减免政策使农民减负230亿元左右，总共税收减免302亿元。而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里要收1500～1600亿元，税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”改革时，由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，村级减收较大。而在彻底取消农业特产税和农业税改革中，拆除了收费的平台，执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务的功能相对弱化；但乡镇和村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品的能力不足的问题凸现出来。

温家宝总理在2004年“两会”的小组会讨论时指出，政府要从原来很多情况下直接于预或者直接管理经济活动跳出来，要完整地认识并掌握政府的四项职能——经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。现已达成共识的是，政府不应直接参与资源的配置，直接干预经济活动，而应充分发挥市场在配置资源上所起的基础性作用，着力创造一个有利于资源优化配置的良好的制度环境。

1.2国内外的研究状况

王沪宁在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会

体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。他分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。

2002年，于建嵘在《乡镇自治：根据和路径》中认为，通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。

张静在《基层政权——乡村制度诸问题》中认为，乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。

1.3课题研究方法

本课题采取分析与综合的方法。论文通过对中国乡村治理结构的具体分析，综合出对中国乡村治理结构的一般认识。

1.4论文构成及主要内容

本文共七部分，即第一章绪论、第二章乡村治理结构的含义、第三章乡村治理结构的类型、第四章乡村关系的类型、第五章村干部的角色和第六章乡村治理结构的改革以及本文的结论。

本文的主要内容，是研究中国乡村的治理结构问题及其相关的问题。

第二章乡村治理结构的含义

2.1乡村治理结构的含义

为了说明制约乡村经济发展的政治因素，需要对乡村治理结构作一分析，因为它直接决定着乡村公共事务的组织与管理，社区公共资源的动员与调控。乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织架构。这可以从两个角度来观察，一是结构的角度，由此观察乡村治理组织与其他组织的关系，特别是与现代社会两个主要的政治单位——国家与社会的关系；二是制度的角度，由此观察不同类型的乡村治理组织得以产生和运作的制度的作用与影响。

首先，乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会公共事务，以调控与影响乡村社会。在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力与乡村社会自治权力共同作用的产物。而乡村政治的发展是国家与乡村社会互动的结果。随着社会的发展，国家与社会的界限日益清晰，产生于社会内部并用以处理一定范围内公共事务的社会权力的影响越来越大，特别是在国家与社会交界处，国家权力与社会权力并存，在治理过程中共同发生作用。

其次，乡村治理结构具体由一系列制度规定。制度由非正式约束和正式约束构成。前者包括道德文化、社会习俗等行为规范。后者包括政治规则、经济规则和契约等。在乡村治理实践中，既存在由乡村公共权威或由有关各方共同制定的正式制度，也存在历史活动中逐渐形成的乡村社会公认的非正式制度。它是不成文的规则，但实实在在地起作用。同时，制度与组织是不同的概念，制度是游戏规则，而组织则类似于游戏者。组织在制度框架内活动，既实现制度功能，又可能改变制度。具体来说，乡村治理的制度被用于支配特定的治理行为模式与相互关系，乡村基层组织是特定的制度安排的结果，它们具体实施乡村社会的权力运作与资源调控，既可以成为制度变迁的阻碍，又可以成为推动制度变迁的动因。乡村制度与基层组织共同影响乡村治理的结果。

2.2乡村治理结构的框架

对乡村治理状况展开讨论，不能仅仅局限在国家安排的制度文本，而需要落实到这些制度文本在实践中的对应表现。这些表现的基本部分，构成了现实中的

乡村治理的基本结构。我们可以从三个方面来建构乡村治理基本结构，以形成一个讨论乡村治理现实状况和类型的框架。这三个方面分别为：村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况。

这里，我们试图建构一个讨论乡村治理状况及类型的基本框架，即依据实践中的乡村关系、村庄基本秩序的生产能力和村干部的角色定位三个方面，对不同农村地区进行考证。正如以上讨论，这三者之间存在一些因果关系，其中村庄基本秩序的生产能力是更为基础的因。但其他两维因素并不能简单化约为村庄基本秩序生产能力的函数，因为国家制度安排为乡村关系及村干部角色定位，提供了另外一维活动的框架。

正是这个框架，使今日之乡村治理类型与人民公社时期的乡村治理类型，会有一些不同的划分及不同的表现。换句话说，乡村治理的类型，不仅是由村庄基本秩序生产能力决定的，而且是由国家制度决定的。

第三章乡村治理结构的类型

我们可以根据村庄价值生产能力强弱，将乡村治理类型划分为两大类。具体就是，村庄自主生产价值能力强的地区，无论村干部是否有足够的正当报酬，村庄必然具有较强的内生秩序的能力，并因此决定了乡村治理的整体面貌为原生的内生秩序型的乡村治理。而村庄自主生产价值能力弱的地区，则因为村干部报酬来源的差异，可以分为三种情况：第一种是村干部有足够正当报酬的情况。因为村干部有正当的报酬，村干部对正式制度的反应应该较为敏感，乡村秩序可以正常维系，这种情况下的乡村治理可以称为次生秩序型的乡村治理。第二种是村干部无足够正当报酬，但能够捞取非正当好处的情况。因为村干部有收益，他们就有行动的动力，因为收益的非正当，他们的行为会引起村民的不满，他们又要获得乡镇的庇护，这种情况下的乡村治理可以称之为乡村合谋型的乡村治理。第三种是村干部既无足够正当报酬，也无法捞取非正当好处的情况。因为村干部既无社会性收益，又无经济型收益（哪怕是非正当的收益），村干部就不会有应对制度的积极性，而会成为消极无为的“撞钟者”，这种情况下的乡村治理可以称之为无序型的乡村治理。这样，我们实际上得出四种类型的乡村治理。以下分别展开讨论：

3.1原生秩序型乡村治理

展开来讲，就是村庄具有很强的原生秩序能力，这种原生秩序的能力不仅表现在村庄提供公共物品的能力方面，也表现在生产价值的能力方面。因为村庄具有生产价值的能力，就使村庄精英为了获取社会性收益，而愿意出任村干部。这些为了获取声望与面子而出任村干部的村庄精英，一定愿意充任村庄的保护者。即使在人民公社时期，那些担任村干部的村庄精英，也愿意与村民共守村庄秘密，在村民自治体制下面，村庄精英更是没有理由作为乡镇代理人，来作出明显损害村庄和村民利益的事情。乡镇行政为了加强向村庄的渗透，愿意任命一些村庄边缘人物来获取对村庄的控制，但这些村庄边缘人物即使在人民公社时期，也要遵从村民的意愿，否则就要冒与全村人对抗的风险。在当前体制下面，乡镇任命边缘人物来掌控村庄，更加没有可能。一是当前乡镇行政力量与人民公社力量相比，已远为不如，二是村民自治制度下，村民行动的空间更大，村民可以通过选举将

那些他们不喜欢的人选掉。

在这种乡村治理类型中，乡镇行政的种种达标升级要求，在村一级都缺乏落实的帮手。明显有损村庄长远发展的组织行为，不可能在这类乡村出现。也因此，村一级一般不会有因为自上而下的要求而建造的各种达标升级工程，除非办村办企业失败，村一级一般不会有太高的债务，乡镇行政不能从村民手中收取不明不白的费用。

因为村干部在乎社会性收益，村干部正式的工资收入不会太高，灰色收入几乎没有。村干部不会贿赂乡镇主要负责人，他们也不会以完成乡镇政务来取悦乡镇行政。因为乡镇财政缺少额外向农民多收的预算外收入，村干部也不会向乡镇送钱送物，乡镇干部也大多在正式工资以外，少有意外之财，乡镇干部因此不像“国家干部”，乡村关系较为温和，乡村干部之间的关系较为平等。乡镇负责人也较少是那种武断、粗暴型的气质。否则，他们很难在村一级开展工作。

3.2次生秩序型乡村治理

展开来讲，就是村庄缺乏原生秩序的能力，村级治理状况较多受成文制度的决定。村庄缺乏生产价值的能力，村庄精英不能从村干部职位上获取足够的社会性收益（声望和面子）。不过，因为村干部可以获取较为可观的正当经济收入，村庄精英竞相争夺村干部职位。在村民自治的背景下，一部分村庄精英走村民直选的下层路线，竭力获取村民的支持，在协助乡镇行政工作时，不愿得罪村民，也不会因为乡镇的要求，过份损害村庄利益。而另一部分村庄精英则走上层路线，通过乡镇行政支持来获取村干部职位，这部分走上层路线的村干部与选举产生的村干部会在若干事务的决定与执行方面有所差异，但即使是走上层路线的村庄精英也不愿意冒着村民强烈抗议的风险，去做有损村民利益的事情。在这个意义上，即使走上层路线的村支部与走下层路线的村委会之间产生冲突，这种冲突也会表现得较为温和。

因为村干部有可观的稳定收入，乡镇行政要求村干部办理的政务，只要不是过于艰难，村干部一般都会照办。乡镇行政负责人在乡镇关系中处于较为主动的地位。村干部的行为因为有长远预期，而较为稳健。

但如果乡镇行政不断将超过村庄要求的各种任务向村级下达，明显损害村民利益的政务会使村干部之间的矛盾凸显出来，其中的根本原因是，因为有稳定收

入从而愿意表现稳健的村干部，在乡镇行政要求和村民意愿之间无法找到中间缓冲地带，这个时候，就可能出现以村支部和村委会对抗为表现形式的乡村冲突。

3.3乡村合谋型的乡村治理

当村干部职位既不能获取社会性收益，又没有可观的正当经济收益时，村庄精英不愿竞争村干部职位，在任村干部因为缺乏稳定的预期收益，而倾向利用手中权力谋取短期收益，尤其是利用村庄现实及可能的资源，来捞取灰色收入，由此造成对村庄的毁灭性损害。

村干部不能获取社会性收益，其含义之一就是村庄缺乏价值生产能力，村庄社会关联度低。因此，村民缺乏从道义上及组织上阻击村干部捞取灰色收入的能力。在缺乏有保障的正当经济收益的前景下，村干部倾向以非正当的方式来获得收益。因为村民阻击能力较弱，村干部较为容易实施这种获取灰色收入的想法。村干部如果要捞取灰色收入，惟一的障碍可能是乡镇行政的监督。村庄也会有一些村民到县乡上访，要求查处村干部的不良行为。想捞取灰色收入的村干部必须与乡镇搞好关系，无论这些干部是选举出来的还是上级任命的。村干部与乡镇搞好关系的方式有二：一是坚决果断不遗余力地完成乡镇布置的各种任务，有些任务明显超出了国家政策的界限，二是讨好甚至贿赂乡镇主要负责人。乡镇为了实施政务，也需要村干部有实施政务的积极性，因此乡镇也有意对村干部不良行为不闻不问，以构成对村干部实施政务的激励。这样，在乡村之间就形成了官官相护的官场景观。

捞取灰色收入的村干部，会不顾村庄发展的实际需要，将所有可能好的发展方案，都变成捞取短期利益的手段。因此，他们会借上级的各种达标要求，向农民收取费用，或向社会借贷，然后从工程建设中捞取回扣。他们会将村庄可以支配的所有资源变成现实收入，总之，他们会利用每一个机会来获取个人的好处。村干部捞取好处的行为，村民不会不知道，村民因此对村干部严重不满，村干部与村民的关系会变得极其紧张，不信任，几乎任何村庄公益事业都会受到村民的抵制。

只要村庄还有资源，或者只要村干部还有捞取灰色收入的机会，乡村关系就仍然能有效运转，乡镇行政的要求就仍然可以在村庄得到回应。但捞取灰色收入的村干部们的短期行为，总有一天会将村庄所有资源耗尽。村干部最终不再有任

何捞取灰色收入的空间，乡村治理因此进入另外一种面貌。

3.4无序型的乡村治理

一旦村干部既不能获取社会性收益，又不能获取经济收益，村干部职位就不再对村庄精英具有吸引力。因为不再有村民对村干部职位的积极追逐，而流于形式。乡镇行政面对消极无为的村干部，除了一再提要求以外，没有任何有效的办法使村干部积极工作。除非乡镇行政事事亲为，否则不能在村庄实现任何有价值的政务。村庄大量的公共事务，也不会有村干部出面主持。面对村民的抱怨，村干部几乎惟一的应对措施是不闻不问或者无限期拖延。与乡村关系和村干部与村民关系相类似，村两委之间也不会有激烈冲突，因为无任何利益可言。

总而言之，以上四种乡村治理类型，是可以相互转化的，尤其是后三种类型，很容易发生转化。乡村治理类型的经验研究以中国之大和农村情况之复杂，以上列举的各种乡村治理类型都可能在任何一个地区出现。但就出现概率来说，某些地区因为具有某一方面的共同要素，而使某种乡村治理类型在一个地区出现的概率特别地高，原生秩序型乡村治理，如江西、福建的宗族乡村，徽州农村等；次生秩序型乡村治理，包括村集体经济较发达地区的农村，或国家可以给村庄较多转移支付资金的农村，如温州沿江地带的农村，城市郊区的农村，占有大量资源的农村，国定贫困县的农村等；乡村合谋型乡村治理，如农村税费改革前中部地区相当部分的农村；无序型乡村治理，如农村税费改革后一部分中部地区的农村。这为我们作区域比较及以数据为基础的经验研究，提供了可能。

第四章乡村关系的类型

在研究乡村治理结构这个问题时，乡与村的关系也不可忽视。从理论上讲，乡镇行政与村委会是指导与被指导关系，却与村支部是领导与被领导的关系。根据乡村关系实际状况，乡村关系有三种类型。

4.1强乡弱村

乡镇行政可以顺利地在村级实施政务，诸如计划生育、税费征收以及各种上级要求完成的达标升级任务，只要村庄还有回旋余地，村庄大都会积极完成乡镇下达的各种任务，在村庄资源的分配中，乡镇居于强势地位，村庄因此留下诸多因为乡强而产生的问题，特别典型的是高额的村级债务。

4.2弱乡强村

乡镇行政难以在村一级顺利实施政务，诸如计划生育、税费征收以及各种上级要求完成的达标升级任务，在村庄难以有效完成。因此村级债务较少，农民负担较轻。如果缺少来自工商业的财政收入，乡镇又难以从村庄提取资源，乡镇集镇建设包括乡镇政府办公楼等标志性工程的建设。

4.3弱乡弱村

乡镇无法顺利要求村一级协助完成政务，村一级不仅无积极性来协助乡镇完成政务，而且不关心村务。相反，在既缺乏乡镇约束，又缺少村民监督的情况下，村干部或无所事事，或大捞好处。

总之，除以上三种乡村关系类型以外，还有一些其他可能出现的类型。比如，当乡镇一级财政收入情况良好（依靠工商业或国家拨款），而村一级财政状况很糟，乡镇不依靠村干部来收取税费，相反乡镇却不间断地向村一级分配资源的时候，无论何种乡村关系的制度安排，都避不开乡对村的支配关系，即强乡弱村的状况。这类农村主要或集中在沿海发达地区，或集中在边远山区，本文就不展开讨论。

第五章村干部的角色

5.1村干部角色的定位

在乡村治理实践中，村干部的角色定位是一个十分重要的事情。徐勇教授（见后面的参考书目）认为，村干部在村民自治制度背景下，既是乡镇的代理人，又是村民的当家人。吴毅（见后面的参考书目）则认为，如果村干部得不到足够报酬，则他们既不会成为称职的代理人，又不会成为称职的当家人，而仅仅是一些图谋个人利益的“撞钟者”，他们甚至利用乡村关系的矛盾来获取私人好处。徐勇是从制度层面来定位村干部角色的，吴毅则从村干部作为一个行动者，及行动动力在何处的角度，来定位村干部的角色。

既然本文要研究乡村治理的类型，就应该从村干部作为行动者的动力机制的角度来讨论村干部的角色。

5.2村干部的动力机制

村干部作为行动者，其行为的理由有二，一是获得经济性收益，即作为村干部，可以获得功能性的好处，尤其是正当或非正当的经济收入。二是获得社会性收益，即作为村干部，可以获得他人的尊敬，良好的人际关系，更广泛的社会交际网络及这种交际网络带来的愉悦、面子、体面感、自我实现的感受、政治抱负的达成等等表达性的好处。

作为行动者的村干部的行为理由，与村庄内生秩序的能力有些关系。村干部的声望与面子，来自村庄内部细密的文化网络及由此而生的评价体系。具有内生秩序能力的村庄，往往也是可以自主生产价值的村庄，这样的村庄中，村庄舆论与道德力量可以发挥作用，村民包括村干部，十分在乎他人的评价，正是村庄他人评价的好坏，决定了村干部声望与面子的大小。这种评价体系下面，村干部扮演的角色，不能不偏向村庄，而成为村庄保护型经纪。

如果村庄内的价值生产体系出现问题，村干部的声望和面子不足以构成村干部扮演何种角色的足够理由，村干部是否可以获得经济上的好处，及如何获得经济上的好处，对于村干部扮演角色，就具有很基础的作用。具体来讲，有三种情况：一是村干部可以获得正当的经济上的报酬，则村干部倾向于对制度负责，以保持这种经济好处的获取。这样一来，有村民选举产生的村委会更多倾向于作为

村民的当家人，而由乡镇具有优先任免权的村支部，则倾向于作为乡镇行政的代理人。村支部与村委会的关系，可能会演绎成乡村关系的一部分。二是村干部无法获得足以产生动力的正当经济报酬，但他们可以从村干部职位上获取其他不正当的灰色收入或非法好处。因为这种不正当好处几乎不可避免地会损害村集体和村民的利益，而在村庄这样一个范围，村民一定会感受到这种损害，那么无论是村支部还是村委会干部，都会期待乡镇行政的庇护。为了得到这种庇护，他们就会自愿做乡镇在村一级的代理人。三是当村干部既无法获得正当的经济收益，又无法捞取非法好处时，村干部就会如吴毅所认为的那样，成为一个做一天和尚撞一天钟的“撞钟者”。

无论是正当报酬还是非正当报酬，都以村庄可以控制资源为前提。村庄资源可以来自向农民的收费，国家财政转移支付，集体经济收入，可以变卖的集体资源，可能寻租的权力，村集体的信用,等等。如果所有以上村庄资源均已耗竭，则村干部就不可能得到任何正当和非正当的好处。

今日中国农村，税费改革规范了农民负担，《土地承包法》事实上取消了村干部的土地发包权，普遍而严重的村级债务使村庄信用破产及村集体几乎所有资源均已拍卖一空，这使村干部处于无任何经济收益可得的处境。

现在惟一可以指望的是，通过国家转移支付来解决村干部的报酬问题。一旦村干部的报酬由国家财政转移支付，则乡镇可以凭借掌握着的转移支付权，来借村干部之手完成政务，卡村干部的脖子，从而使村民自治本身越发难以起到作用。