美国大企业的税务管理模式对于大企业税务管理的启示
美国大企业的税务管理模式对于大企业税务管理的
启示
Prepared on 22 November 2020
美国大企业的税务管理模式对于中国大企业税务管理的启示
摘要：中国大企业的税务管理还处在初建模式的阶段，因此存在不少亟待解决的问题。进一步研究具有充分必要性并且具有现实意义。通过国外典型的大企业税务管理已有模式来分析中国大企业税务管理的问题，是顺应国际化发展的税务管理的趋势，是加强大企业税务管理工作，推进了中国大企业税务管理现代化发展，为探索出一条适合中国国情的大企业税务管理途径都有重要意义。本文通过在分析美国大企业税务管理前提下来研究大企业税务管理现状及问题，成因的基础上，提出完善大企业税务管理水平的政策建议。
关键词：大企业，税务管理，税务风险，纳税服务
引言
大企业既是税务管理的重点，也是税收增长的重点。服务、管理好大企业，为大企业营造良好的纳税环境无疑是改善投资环境的一个重要方面，也是税收经济观的重要体现。随着经济全球化和电子商务的不断发展，企业的经营模式和交易方式都发生了很大变化，传统的税务管理办法对于大企业存在如下弊端：一是服务不到位导致权利和义务失衡；二是管理不到位导致税款流失严重；三是管理越位导致管理成本提高；四是检查不规范导致执法水平不高。传统的税收管理模式已远远不能满足大企业税收管理与服务的要求。因此本文通过在分析美国大企业税务管理来研究大企业税务管理现状及问题，成因的基础上，提出完善大企业税务管理水平的政策建议。
一，美国大企业税务管理模式
美国的征管模式是从思想的价值和税收征管体系的重构两方面进行变革。美国税收征管体系变革是与美国税收管理思想相同步的。1998年以前美国实施的是“一刀切”的管理模式，全国43个征收服务单位对辖区内所有的纳税人实行全方位的服务与管理。2000年，为了提高税收征管效率和纳税人满意度，美国按纳税人类别重构国内收入局，分设工薪和个人投资管理局、小型和自雇企业管理局、大中型企业管理局、免税组织和政府机构管理局等四个管理机构。大中型企业管理局按行业设立分局，对资产超过１千万美元的大中型企业实施管理。2010年国内收入局将其他三个管理局的国际税收业务统一归口到大中型企业管理局负责管理，并于10月1日起将大中型企业管理局更名为大企业和国际税务局，进一步将行业管理与区域管理相结合，实施“行业+地域分布”的管理模式，推出品种多样的纳税服务产品。目前，美国大企业和国际税务局有员工7000人，为21万户资产总额超过1000万美元的大企业和国际税收纳税人实施服务和管理。美国大企业和国际税务局的管理模式，充分体现了西方哲学思想：（一）权益思想。洛克等思想家认为，财产权利与生命权力紧密联系，不可分割，必须尊重并保护每一个人的财产权利，保护每一个人的合法权益。这引出两个极为重要的原则：一是财政中立原则。公共财政是广大纳税人的钱，必须为纳税人服务，因此公共财政必须保持中立立场，不被特殊利益集团或政治势力操控，明确保障了纳税人的权益，它的背后体现了参众两院的法律意志和纳税人的意志。二是去政治化原则。在公共财政中立的前提下，国内收入局作为法律的执行机关去政治化倾向明显，突出执行力，将利益保障和效益提升放至首位，讲效率、讲成本、讲科学，符合各方利益，税收管理变革任务顺利完成。在这两项原则的保障下，税收权益的归属问题十分明确。（二）效率思
想。税收问题就是利益问题，利益问题必然涉及到效率问题。效率问题引出三项重要原则：一是职业化原则。1952年美国国内收入局改革，形成“1个总部+4个大区”的管理格局，2000年重构国内收入局，分设四个管理局，按行业实施管理，2010年成立大企业和国际税务局，在行业管理的基础上实行“行业+地域分布”的管理模式，强化国际税收业务管理，从事国际税收业务工作人员由600人增加至1500人，并实行顾客满意度、员工满意度和业绩大小三个方面的综合考核。二是专业化原则。美国大企业和国际税务局一线管理人员主要由检查审计人员和专家组成，包括行业专家、财产价值评估师、国际税收检查员、技术顾问、问题专家、计算机审计专家、经济分析师、工程师、雇用税专家、金融产品专家。美国还对资产总额超过亿美元超大型企业派驻人数不等的工作小组常年在企业总部办公，实行专业化管理。三是现代化原则。税收管理理念更侧重于理解、解决和预防纳税人的问题，强调对纳税人的服务和教育，遵从措施更加前瞻以预防诸多共性问题，更早介入以确保纳税人的遵从，对不遵从行为的惩戒手段更谨慎，只对那些故意不遵从的纳税人使用。
在这个重要的前提下，美国采取以下措施来对大企业进行专业化的税务管理：一是“行业+地理分布”的管理模式。按行业进行服务与管理，并兼顾各个行业在地理上的分布设定行业分局的管理范围和业务边界。例如，金融服务业大多集中在美国东部地区，金融服务业分局总部就设在曼哈顿，管辖范围还包括哥伦比亚特区以及南卡特罗莱纳、北卡特罗莱纳、弗吉尼亚、马里兰、特拉华、康涅狄格等州。这样，各行业分局一方面按照行业管理规范和要求，在全国范围内实施行业管理，对辖区外本行业的工作提供业务指导和技术帮助，另一方面全权负责辖区内六大行业的大企业纳税服务与税收管理工作。其中本行
业之外的其他五个行业的工作则按照相应的行业分局的要求来做。从机构设置来看，以金融服务分局为例，该分局下设两个大区负责人办公室，其中一位负责曼哈顿地区，另一位负责辖区内的其他地区。每位大区负责人主管4个地区经理，每个地区经理又主管30个左右的工作小组，每个小组有1位协调员和10人左右的小组成员，从事大企业纳税服务与管理工作。二是特殊的管理监控平台。信息化管理是美国税收管理的突出特征。美国财政部第9363号决定规定大企业必须进行电子申报，并构建了专门数据处理中心和监控平台：涉税问题管理系统（IMS）储存大企业或国际税收纳税人的详细申报信息以及检查案例，以问题为基础的管理信息系统（IBMIS）能帮助小组经理或是其他行政管理人员找到存放在IMS里的数据。有质量保证的检查程序（QEP）保证税收检查深度和范围合理有效。遵从监控系统（CMO）对大企业和国际税务局管理对象分行业监控。遵从战略委员会（CSC）将行业税收问题重要性分类交给相应的部门处理。三是品种多样的纳税服务。美国国内收入局把纳税人满意度放在突出位置，为纳税人提供各色的纳税服务产品。如：个别信函裁定（PLR）解决纳税人身份认同及其行为或交易事项的税果问题。行业问题解决程序（IIR）解决对大量特定行业纳税人造成影响的复杂而有争议的税题。预约定价安排（APA）旨在由税企双方友好地解决税收争议或潜在的转让定价方法问题。事前协议（PFA）解决申报前的税务争议。合规性保证程序（CPA）解决纳税人获知有关税收事项性问题。快速解决程序（FTS）旨在对企业税收检查最早阶段解决税收争议问题。除此之外，其他的一些纳税服务产品，均得到了纳税人的广泛支持与认可。四是相互协作的团队精神。美国国内收入局与议会、财政部、各州政府、县市政府，以及负有提供第三方信息的私人部门等建立了良好的合作关系。美国税法
对第三方信息的申报进行了明确规定，要求负有申报义务的第三方定期提供与其发生交易行为的纳税人的涉税信息。在国内收入局内部，各个部门之间，以及各个管理局内部各行业分局之间，一线人员与行业专家之间，均建立了良好的合作关系。
二，中国大企业的税务管理现状
2008年总局成立大企业管理司，各省、市也相应成立了大企业管理机构。大企业管理的主要职责是：制定与大企业税收管理有关的工作规程与技术标准；建设和维护大企业管理信息平台；组织开展对大企业的税源分析、纳税评估；组织和指导省、市两级进行必要的日常检查、反避税调查和税务审计；根据评估和日常检查结果与稽查部门共同制定重点检查方案，并组织协调省、市大企业管理部门参与重点检查工作；建立与大企业间的直接沟通渠道，回应企业诉求，帮助企业建立税收风险控制机制。目的要求是通过实施大企业分类管理，税务部门能更加深入系统地掌握大企业的组织结构和生产经营情况，从而实现集中的深层次专业化管理，同时在执法中为纳税人提供有针对性的深层次服务。
与美国相比较，总局在设计大企业管理的职责、职能时，没有统一大企业管理机构设置和功能。以致于目前大企业管理有：“两种模式、三种方式”。“两种模式”即全职能和有限职能：（1）全职能是赋予大企业管理局全部的服务和管理功能，包括承担申报表的接受和处理、审计、涉税案件调查和起诉。这种方案可为纳税人提供优质的服务，减少纳税人在几个税务机构奔波的不便。（2）有限职能的模式是不处理税款征收，集中于为纳税人提供风险管理。“三种操作方式”：（1）成立大企业专业管理机构，全职能管理，如江苏省国税局
系统。即省、市、县成立大企业专业管理机构，对所辖大企业实施全职能管理。其特点：一是责权统一，执法主体明确；二是方便纳税人，避免多头、交叉执法；三是上下一线，协调规范。此种运行方式和结果已被国际货币基金组织和世界银行的专家予以肯定认可。（2）成立大企业专业管理机构，有限职能管理，如安徽省国税系统，其主要职能是风险管理和纳税评估。其特点：一是执法主体基本明确，责权未完全统一，；二是没有避免多头、交叉执法，纳税服务方面还需努力；三是上下一线，较为协调规范。（3）不设大企业专业管理机构，成立机关内设科、处，有限管理职能，如四川省国税系统，其主要职能是督导基层税务机构对所辖大企业进行风险管理和纳税服务。
而目前我国大企业税务管理目前存在一定的特殊性：（1）大企业的特征。税收管理上所指的大企业，不仅是指一个企业在销售收入、注册资本、资产总额或其他因素方面达到了一定量的规定性，而且有质的要求。这种质的要求是，必须具有适应市场经济要求的现代企业制度，内部管理科学规范，跨行业、跨区域甚至跨国经营，生产经营分散但总部控制力强，涉税事项相对复杂，有合规遵从的主观意愿，系统风险大。（2）大企业税收管理存在风险。大企业在创造社会财富，贡献税收收入的同时，也不可避免地增加了大企业税收管理工作中的系统性风险，并且越来越突出地表现为两个方面：一方面可能出现不可控的税收风险。当前税收集中度越来越高，而且这种集中的趋势有增无减，少数大企业集中很大比重的税收，特别是增量税收，一旦这些大企业出现了问题，税收形势的可控性将受到一定的影响。另一方面税收征管模式的风险。当前税收征管模式越来越不能适应大企业飞速发展的需要。属地管理原则、多级行政管理体制、分税种相隔离的税收管理方法和分而治之的管理思维
与大企业集团的跨地域、跨行业、跨阶层、跨文化、高专业、高科技、高战略、高垄断、高风险的特征有较大差距，大企业集团要求高质量的纳税服务、高效率的税收管理、专业化的管理要求、信息化的管理手段，而当前的税收管理模式仍基于上个世纪九十年代的税源基础，税收征管模式改革已经是一项非常紧迫的任务，税收征管模式不改革，必然面临着巨大的税收流失风险。（3）大企业选择遵从仍存在不遵从。相当部分大企业虽然主观选择遵从但客观仍存在不遵从的现状，主要原因在于税法不透明，不能及时全面地获取并准确理解、运用税收政策；涉税风险的内部控制不健全或无效，偏重财务报表目标而不太重视税收合规目标；税收筹划不当；特殊原因造成的忽视，如数据信息不可靠，与税务机关有政策争议。
三，我国大企业税务管理的问题及成因
我国大企业目前存在着许多问题，而这些问题的背后都有着各自原因，这些原因正是改善我国大企业税务管理的症结点。
（一）纳税服务不能满足企业需求。主要表现在以下几个方面：一是涉税诉求受理与解决渠道不畅；二是服务内容不具备针对性；三是企业的税收自我遵从能力和意愿得不到有效提升。
（二）税收管理模式与大企业管理模式不适应。（1）大型企业集团跨地域经营、总部决策、集中核算与现行税收征管属地管理体制下的孤立、分散型管理以及由基层税务机关处理所有涉税事项之间的矛盾日益尖锐。这就导致了企业内部风险过高，纳税遵从较低。大企业的税务风险更多地来自企业管理层的纳税态度和观念不够正确，内部控制不够健全，经营目标和经营环境的异常压力等。此外，一些大企业没有建立税务风险内控机制，部分企业尽管建立了风
险内控制度，但仍不能有效运用到日常管理和业务工作中，可以说是“有制度，零实践”这些情况的存在，给税务机关税收风险管理，涉税风险服务带来了严峻挑战。另外，由于税法不透明，税法的误读，内部控制不健全，税收筹划不当及一些特殊原因造成的忽视，造成中国大企业税务管理的选择遵从仍然存在不遵从。（2）税务机关与企业之间信息严重不对称，形成企业总部主管税务机关与分支机构主管税务机关之间“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象信息共享程度低，制约深层次纳税服务。有些大企业的征管信息散布于国、地税两系统，或同一税务局的不同部门，信息共享程度及利用效率低。目前，税务机关获取企业服务需求信息存在不少困难。如在税企沟通方面：交流方式较单一，渠道较窄，不能充分运用网站等信息化手段构建快捷、便利的互动平台，对税企之间的信息传递缺乏系统管理，获取的信息往往是零散、滞后的，不能清晰、准确地反映大企业需求，严重阻碍了纳税服务的纵深发展。在税务部门之间，虽然普遍搭建起了征管信息平台，但受功能不完善、系统不兼容等因素影响，登记、管理、评估、稽查环节的信息没有实现有效共享，纳税人向各职能部门重复报送同一涉税资料的情况时有发生，增加了企业的纳税成本和负担。（3）是内部各管理层级间、部门间管理与服务职责条块分割，难以有效形成税收管理的整体合力，导致对大型企业集团的税收监管乏力甚至无法实施有效监管。导致了专业服务要求高，服务水平的提升受到制约的现象。税务机关对大企业不同层级和部门采取无差异的管理方式，忽视了纳税人自身组织核算的特点和不同发展需要，产生普遍撒网、忽视重点的现象。属地分散管理使税务机关无法满足大企业高层次、个性化的服务需求，企业的许多具体问题得不到税务机关针对性的解答。企业希望税务机关能够提供更多的专业化服务，以
满足其不断扩大的经营规模和不断拓展的经营范围。因此，要真正满足大企业这方面的要求，除了要具备扎实的会计知识和税务技能、熟练掌握国际税收知识外，还需要熟悉一定的行业知识。然而，目前税务干部数量和素质的现状与这一要求还有较大的距离，税务机关进一步提升纳税服务水平存在一定的瓶颈。（4）基层税务机关处理涉税复杂事务的能力相对较弱，征管与服务的质量与效率不高。因此，往往忽略了中介机构的作用，从而协同服务亟待加强。税务机关大企业管理部门存在“各自为政，单打独干”的工作行为，缺乏利用社会资源管理的意识，缺乏部门间的协调配合大企业管理团队，必须跨省市协同作战，既要科学分工，又要密切合作，既要上下联动，又要左右互动，充分发挥社会中介机构的作用。
（三）缺少一支适应大企业专业化管理要求的高素质干部队伍。对大企业实行专业化管理，要求在人员配备上以专家型为主、工作方式上以团队式为主、团队的知识结构上以跨学科跨行业的复合型为主。现有的人力资源配置特点是，非专家型的干部为主，非团队式的管理员个体作战为主，干部的知识结构以常规财税知识为主，由此在业务创新、团队建设上难以形成骨干队伍，对大企业的复杂涉税业务应对能力不强，管理与服务水平不高。
四，完善大企业税务管理的政策建议
对照美国大企业税务管理模式以及我国税务管理的现状，我国大企业的税务管理模式的完善可以从以下几个方面入手：
（一）建立风险管理和优化纳税服务机制。大企业税收管理部门要结合税收新政策和管理规定，有针对性地开展对大企业的税政宣传辅导工作，并通过宣传和辅导，帮助大企业纳税人树立税收风险意识。一是根据大企业的实际情况
和需要，为不同的大企业提供合理的个性化服务，可采取绿色通道、大户办税室、预约办税、电子沟通方式等方式提高服务的质量与效率。二是对每户大企业均要指定税收联络员（税收管理员），负责受理和协调处理该户大企业的税收诉求。局长、科长半年至少走访一次大企业，并在日常采取个别约谈、税企见面会等多种形式增加与大企业的沟通交流，结合日常征管情况，掌握企业的重大经营决策，提前分析和提示企业潜在的税收风险，必要时，可向大企业发出税收管理建议书。三是制定个性化应对策略.针对不同等级风险实施不同的、具有个性的风险管理应对策略。对主观遵从愿意强烈、客观环境有利、企业内部控制系统有效、遵从能力强的低税务风险企业，应积极采取一对一服务的形式，以服务为主，对企业的纳税诉求做出快速反应，让企业享受到更多的办税便利和信任，引导企业不断提高纳税遵从，提高税务风险管理和内部控制水平。对主观有纳税遵从愿望，但客观受限的中等风险企业，以协助遵从为主，重点协助企业建立和完善税务合规内部控制系统，辅导企业进行自我评价和企业自查改进。对主观不愿自行纳税遵从的高风险企业，实施重点管理，如启动专项检查、反避税调查、税务审计，同时监督企业建立和完善税务合规内部控制系统。
除此之外，还可以考虑建立定点联系企业制度。总局在确定的定点联系企业范围内，探索创新大企业税收管理与服务的体制、内容、方法和手段，统筹协调总局定点联系企业在全国的管理与服务工作，科学合理配置内部各部门之间及各管理层级的事权和工作职责，逐步建立健全税务系统内部做好大企业税收管理与服务的各项工作制度和机制，实现全国大企业税收管理与服务的规范、统一。各省级局根据本地区实际情况和探索需要，选定本地区部分有代表
性的大型企业集团作为定点联系企业，按照总局定点联系企业的管理与服务标准开展工作。特别应当注意的是，如果选出的大企业不具备大企业应当具备的量与质上的规定性，也难以显现其与中小企业的差别性，更谈不上管理的特殊性，充其量只能算当地的一个重点税源企业。纳税服务虽然寓于整个税收征管过程中，但税务机关不能无所不包地搞无限服务，而是应该加强与政府有关部门，中介服务组织的沟通协调，充分发挥行业协会与税务部门协调好关系。
（二）锁定关联交易，在大企业集团总部层面实施有效的反避税监控。加强反避税工作，既是维护税收权益的需要，也是在全球化背景下维护商业利益的需要。在经济全球化和国际产业分工体系中，中国一直处在产业链的低端，而发达国家则利用资本、技术、专利、品牌等优势一直占据产业链的高端，大肆占有中国稀缺的土地、优质的资源和廉价的劳动力，以高进低出等各种避税方式掠夺中国经济腾飞阶段的红利。因此，各级税务机关要明确工作职责，从维护国家经济安全和税法权威的高度全面加强反避税管理，拓宽信息来源，加强关联申报管理，探索反避税工作途径，推动双边磋商，提高案件调查质量，切实提高反避税的能力和水平。
（三）建设全国大企业税收管理信息平台。建立全国大企业税收管理信息平台，实现对总局定点联系企业税收风险管理各环节、全过程工作的技术支持和各管理层级的信息共享，传递企业诉求，统一工作部署。该系统应具备以下主要功能：一是建立大企业组织机构、关联企业的基础资料库；二是建立大企业的申报资料库，实现汇总申报数据与其所属单位申报数据的比对；三是具有与大企业财务软件的数据接口，便于从财务软件中提取数据；四是建立外部信息资料库，如从相关行政管理部门和经济单位采集的有关信息等；五是建立大企
业分业务的分析预警指标库；六是建立大企业的税收风险分析模型。同时，通过全系统信息高度共享，实现管理的扁平化。
（四）建立健全内部工作制度和机制。各级税务机关要按照总局统筹、协调配合、上下联动、快速响应的原则做好大企业税收管理和服务的各项工作。总局将根据企业风险评测的结果和实际工作需要，统一安排年度工作和专项工作。各地税务机关要统一按照总局部署，遵循各项工作制度和规程，规范开展定点联系企业税收管理和服务工作。各级税务机关内部、各地国税局和地税局之间、上下级税务机关之间，要及时传递和共享信息，避免重复工作给企业造成额外负担，防止信息不畅造成的管理漏洞。各地大企业管理部门要统一处理定点联系企业的各项税收工作，实现一个窗口对外，解决多头管理、重复管理的问题。同时，尽快明确定点联系企业税收管理和服务工作的职责权限，通过完善内部工作衔接和移交机制，解决职责交叉的问题。
（五）加强领导，充实力量，建设一支过硬的大企业税收管理队伍。建设一支政治过硬，业务熟练、作风优良的大企业税收管理队伍，是做好大企业税收管理工作的关键。要把业务能力强、综合素质高、作风过硬、有一定税收管理经验，特别是具备税收、财会、法律、外语、计算机等多学科知识背景的复合型人才选配到大企业税收管理部门来，并保持干部队伍的相对稳定。把优质的人力资源配置到大企业管理部门中来，确保人员的数量和质量；根据实际，分层级划定大企业的具体标准，明确管理对象；从横向和纵向两个方面科学地界定大企业管理部门的工作职责，明确其业务边界；高效整合管理链条，推行立体化的团队管理。
由于，国际税收管理还处于不成熟的阶段，并且各国的情况不尽相同，因此大企业的的税务管理模式是多种多样的。而中国大企业税务管理应当借鉴国外的优秀经验，要坚持依法治税，优化纳税服务，实施专业化的管理，建立和谐税收，探索出一条适合中国国情的税收服务模式，提高税务管理的质量和效率，对大企业实施高质量的管理和服务。
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