重大事故应急体系建设正式样本
文件编号：TP-AR-L5666
In Terms Of Organization Management, It Is Necessary To Form A Certain Guiding And Planning Executable Plan, So As To Help Decision-Makers To Carry Out Better Production And Management From Multiple Perspectives.
（示范文本）
编制：_______________
审核：_______________
单位：_______________
重大事故应急体系建设
正式样本
重大事故应急体系建设正式样本
使用注意：该解决方案资料可用在组织/机构/单位管理上，形成一定的具有指导性，规划性的可执行计划，从而实现多角度地帮助决策人员进行更好的生产与管理。材料内容可根据实际情况作相应修改，请在使用时认真阅读。
建立健全重大事故应急体系势在必行
1.我国应急救援工作现状
当前我国安全生产形势严峻，各类事故死亡人数居高不下，重特大事故不断发生，给国家经济、社会发展造成了严重影响。导致我国事故频发，伤亡后果严重的重要原因之一，就是应急体系不够完善。
针对事故灾难的应急救援活动，包括减灾、防灾、救灾和灾后恢复这些步骤与环节，只有建立起一个科学、有效、运转良好的体系，才能把各类灾害应急以及应急过程中的各个环节联系组织起来，实现有
效控制事态，确保人员生命、财产安全和尽快恢复重建这3个目标。
多年来，我国在消防、地震、洪水、核事故、森林火灾、海上搜救、矿山和化学等领域已逐步建立了一些应急指挥机构和应急救援队伍。然而，在救援能力以及整体综合协调能力方面仍存在不少问题，严重影响了我国近年来的一些重大救援活动。
1994年6月16日，珠海市裕新织染厂发生大火，次日凌晨3时，大火基本扑灭。现场留下一个中队扑灭余火，因力量不足和装备简陋，不得不组织没有接受任何灭火培训的400多名工人进入现场。这时厂房突然倒塌，造成93人死亡（其中工人92名），直接经济损失9515万元。
1998年3月5日，西安煤气公司液化石油气管理所400m3、储存170t液化气的球罐根部发生泄
漏，仅采用80条棉被紧急堵漏。由于缺乏相应的堵漏工具，未能在第一时间内控制事故，导致事故进一步扩大，先后发生4次爆炸，疏散了方圆3公里范围内的人员，5公里范围内实行交通管制。7名消防战士和5名液化气站工作人员牺牲，伤32人。
1999年“11.24”海难，因天气恶劣、救援力量有限等原因，长达7个小时救援都未成功，导致“大舜号”沉没，死亡282人。而此后不久的12月12日，在法国海域，一艘马耳他籍油轮断为两截，在风力10级环境下，船上20多名员工在很短时间全部被救走。如果“11.24”海难救援得力，事故造成的人员伤亡完全可以降到最低限度。
20xx年10月24日凌晨，福建省龙岩市上杭县发生一起氰化钠罐车坠落20m深山谷的恶性事件，10.7t剧毒品氰化钠（5mg即可致人死亡）泄入河
中，事故当天，水中的氰化钠超标310倍。由于部门职责不清，预警机制不健全，应急信息通报不及时，下游群众毫不知情，造成98人无辜中毒。
去年12月23日22时15分，在重庆开县发生的天然气井喷事故和今年2月5日晚７时发生在北京市密云县灯展中群众挤踏伤亡事件，也都暴露出在应急体系建设和应急预案实施方面存在着许多薄弱环节。
这些事故所带来的惨痛教训，再一次提示，必须加强我国应急救援体系建设，提高应急管理水平，以适应国家经济、社会发展的紧迫需求。
2.国外应急救援工作的现状
在工业发达国家，应急救援工作已经成为整个国家危机处理的一个相当重要的组成部分。尤其是进入20世纪90年代以后，一些工业发达国家把应急
救援工作作为维护社会稳定、保障经济发展、提高人民生活质量的重要工作内容。事故应急救援已成为维持国家管理正常运行的重要支撑体系之一。例如，美国、日本和欧盟的一些国家都已经建立了运行良好的应急救援管理体制，包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和公民知情权等方面，形成了比较完善的应急救援系统，并且逐渐向建立标准化应急管理体系（SEMS）方向发展，使整个应急管理工作更加科学、规范和高效。
美国在20世纪70年代以前，应急工作采用的是地方政府各自为政、社会救援力量和国家救援力量并存的措施。由于体制上的不顺，一旦发生突发事件，很难把这些救援力量统一协调起来，使国家应对危机的能力受到很大的限制。1979年后，美国通过立法，将全国100多个联邦应急机构的职能进行统
一，成立了联邦紧急管理署（FEMA），接管联邦保险局、国家火灾预防和控制管理局、国家气象服务组织、联邦灾害管理局的一些工作。FEMA是一个独立的、直接向总统负责的机构。下设国家应急反应队，由16个与应急救援有关的联邦机构组成，实施应急救援工作。联邦和州均设有应急救援委员会，负责指挥和协调工作。20xx年，FEMA有工作人员2600余名，另有5000多名灾害预备人员，当年财政预算约36亿美元，其中应急资金约26亿美元。FEMA在应对各类重大事故或突发事件方面发挥了重要作用。在“9.11”事件之后，美国进一步加强改善了国家应急救援的工作体制和机制，成立了国土安全部，全面负责事关国家安全的应急事务，同时大幅增加了财政投入，使其应对社会危机的能力进一步增强。俄罗斯于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应
急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。内部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下设俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。在全国范围内，以中心城市为依托，下设9个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动。每个区域和州设有指挥控制中心。司令部往往设在有化学工厂的城镇,下辖中央搜索分队80个, 分队约由200名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机等方面都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国
家部门。
经过多年努力，工业发达国家和一些发展中国家都建立了符合本国特点的应急救援体系，包括建立国家统一指挥的应急救援协调机构，拥有精良的应急救援装备、充足的应急救援队伍、完善的工作运行机制。国外应急救援体系的发展过程既有先进的经验值得借鉴，也有一些教训应当汲取：
应急救援工作的组织实施必须具有坚实的法律保障；
应急救援指挥应当实行国家集中领导、统一指挥的基本原则；
国家要大幅度地增加应急体系建设的整体投入；
中央和地方政府要确保应急救援在国家政治、经济和社会生活中不可替代的地位；
国家应急体系的管理日趋标准化、国际化；
应急救援的主要基础是全社会总动员。
3.我国应急救援工作存在的差距与主要问题
(1)应急救援力量分散，应急指挥职能交叉
应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身灾害特点建立了相对独立的应急体系，这些应急救援力量在指挥和协调上，基本上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制。由于应急力量的分散，应急力量和资源还缺乏有效整合和统一协调机制，当发生重特大生产安全事故，尤其是发生涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大事故时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限；而临时组织的应急救援力量，则往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难以协
同作战，发挥整体救援能力。
(2)应急管理薄弱，应急反应迟缓
我国多数地方与部门没有明确的应急工作的统一管理机构，整个应急救援体系缺乏统一规划、监督和指导，导致各部门应急救援体系各自为政，不可避免地造成应急能力和管理水平参差不齐，以及资源配置上的浪费。而地方各级人民政府面对相互孤立的众多应急救援体系，无论从经费、人员，还是从救援体系的建立和管理上都无所适从；有的即使建立了一些应急救援组织，但对应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应机制等缺乏行之有效的管理，也没有建立完善的应急信息网络化管理以及有效的技术支持体系，加上缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业标准人员与培训合格的志愿人员，导致体系的应急反应迟缓，应急能力低下。
(3)应急装备数量不足和落后，救援能力差
我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即使是已经非常完善的公安消防体系，在相当一部分城市也存在应急装备和器材数量不足的现象，更不用说配备针对性强的、特殊用途的先进救援装备了。在我国矿山和化学事故应急救援中，企业的救护队和消防队起着十分重要的作用，但企业应急队伍的建设普遍存在重视程度不够、经费不足的现象，应急装备和消防系统及器材的欠账较多、数量不足，而且缺乏有效的维护，一旦发生重大事故，工程抢险手段原始、落后，很难有效地发挥应有的应急救援能力。
(4)应急法制基础不健全
我国涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章有126件，包括35件法律，36件行政法
规，55件部门规章。另外，还有相关文件111件，这构成了我国应急法制基础。但缺少高层次的法律，我国现行宪法仅对戒严、动员和战争状态等问题作了原则规定，缺乏对重大安全事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发事件引起的紧急状态的规定。由于缺少统一的紧急状态立法，对各种紧急状态的共性问题缺乏统一规定，导致出现紧急状态后，政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清，行使权利与履行职责的程序不明，各种应急措施不到位，严重影响了及时、有效地应对重大事故。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的，规范性不强，效力不高，相互之间缺乏衔接，甚至存在矛盾，不利于有关部门工作之间的协调与配合。
(5)应急预案操作性差，应急难以有序进行
据初步调查，按国务院及相关部门职责，需