国有商业银行改革：成效、问题与前景(一)

国有商业银行改革：成效、问题与前景(一)

内容摘要：国有商业银行改革是深化金融体制完善市场经济体制的重要组成部分。原有零散的改革措施不仅无法有效地解决国有商业银行的存量问题，更无法解决国有商业银行的增量问题。国有商业银行成功改革可以促进经济增长并最终提高民众的福祉，它是一项系统性工程，注资、股份制改革与上市只是通过银行改革实现终极目标的有效方式。关键词：国有商业银行问题改革一、导言

中国改革开放以后有两件事情令世界瞩目，可以说是喜忧参半。喜的是中国自1978年改革开放以来取得的成就令世界瞩目。忧的是中国取得成就的同时伴随着中国金融业的改革滞后，并且潜藏着巨大的金融风险，制约了中国经济长期增长，其核心表现是中国银行体系积聚的大量风险。

改革开放以来，中国银行业取得了长足的发展。中国逐步建立起了以四大国有商业银行为主体的银行体系。截止2004年12月31日，中国共有三家政策性银行、四家国有商业银行、十一家股份制商业银行、112家城市商业银行和若干家外资银行分支机构。银行存贷款保持快速增长，银行提供的金融工具与金融产品日益丰富，银行体系保持了总体稳定，没有出现过严重的银行危机等问题。不过，中国国有银行体系积累了改革开放过程中形成的大量风险，其自身成为不利于中国经济长期稳定持续增长的引爆器。银行部门的不法行为、银行体系的巨额不良资产、提高资本充足率、改善公司治理、有效处置不良贷款，

以及避免产生新的不良贷款等重大问题给国有商业银行改革提出了挑战。银行改革进程缓慢和以往改革措施不配套制约了国有商业银行体系乃至整个银行体系问题的解决及其成效，制约了中国向潜在最优经济增长的转化。“如果不深入改革，以解决问题的根源，那么银行系统势必会在将来造成新的混乱局面。”

尽管中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对商业银行改革提出了明确的目标，指明了方向。但是如何实现宏大的改革目标仍旧是一个问题。因此分析国有商业银行的改革问题在中国加入WTO的后过渡期结束后开放金融业参预全球竞争具有重要意义。

二、银行业改革：文献回顾

1．银行功能

Arrow-Debreu-Mackenzie(ADM)模型认为，在完全竞争市场中金融中介没有存在的必要。金融中介的存在只是因为现实中的交易成本巨大，信息不对称也较为严重。由于信息不对称，市场在配置资源方面存在道德危害（moralhazard）与逆向选择（adverseselect），所以金融中介可能会优于金融市场，因为中介可以减少交易成本，可以复制市场的某些功能，可以签订长期激励合约。

新古典经济增长理论与内生经济增长理论都认为，除了人口增长对经济增长的促进作用外，技术进步与资本集聚是经济增长另外两个重要推动力。金融体系之所以在经济增长中起重要作用是因为它们能为资

本集聚和分散新技术提供资金。金融体系的微观经济理论基础很大程度上在于交易体系中存在着摩擦。在签署议定和执行合约消耗资源、信息不对称和信息获取成本高昂的世界里，合理发挥功能的金融体系能够减少信息成本与交易成本。在这个过程中，储蓄者与投资者有效结合并最终影响经济增长。金融体系所起的几个功能有助于减少这些交易成本（Pagano,1993;Levine,1997），它对资本集聚与技术进步产生重要影响。

根据许多学者的看法，银行与其他公司相区别的原因是它们共同：1）提供了可兹利用的支付体系；2）生产信息与监督借款人。它们所共同履行的这两个核心功能有助于解释银行特殊的原因，而且还有助于解释它们易受特殊管制的原因。银行－－其迅捷的流动性对于支付体系发挥良好的功能来说至关重要－－持有价值固定的短期存款债务来换取价值不确定的贷款－－它是非透明借款人外部资金的主要来源，非透明借款人在金融市场上是受到限制的。然而银行易受道德危害问题的影响，银行价值固定的存款可从某种公共援助上获益－－明示的（存款保险）或暗示的（最后贷款人的介入）援助－－这种支援可以防止支付体系的崩溃。然而银行挤兑会在无任何正当理由的情况下发生，它减少了社会福利（DiamondandDybvig,1983）。因此必须确保存款人不会遭受损失，其目的在于阻止未加担保的挤兑和由挤兑所引起的支付体系的崩溃。不幸的是，这也意味着存款人没有任何监督银行冒险的激励，这样又可能使银行家比没有存款保险时更有激励去冒险。由于

一部分银行特许权价值依赖于存款保险的存在，所以银行面临业务许可的管制与有效监管就极其重要：不用对此有任何惊讶，薄弱的监管与没有风险保险金的存款保险是美国储蓄贷款危机中增加赌博与破产上升的秘诀所在（BarthandBradley,1989）。

事实上，国有商业银行承担了金融的基本功能。然而，问题并非就此结束，因为国有商业银行还承担了某些特殊功能，其集中表现在两个方面：配合国家产业政策的功能；维护经济和社会稳定的功能。这两个功能尽管从会计效率上看并非最优的选择，但是如果从中国的特殊状况看我们无法否认其巨大的社会意义与绩效。“国有商业银行所履行的企业性和公共性双重功能，决定了对其绩效评估不应只是单一的经济效益评价。”

2．银行问题的成本

银行业是一个具有极大外部性的行业，其外部性为正，也可能为负。银行的负外部性一直就是对银行业进行管制的一个重要理由。一般情况下人们认为，一家银行的倒闭，特别是大银行的倒闭可能会引发多米诺骨牌效应，迫使其他银行走向破产，不管是有清偿力的银行还是没有清偿力的银行，由此可能引发银行系统的崩溃。

引发银行倒闭的因素可能很多。Diamond和Dybvig(1983)指出，银行提供的流动性服务可能会引发挤兑。由于银行的资产清偿价值低于银行的流动性存款价值，所以存款人可能在没有任何银行资产经营不利的信息发布时对银行进行挤兑，这是一种典型的集体行动囚徒困境，由

此一家稳健的银行也可能倒闭。

其他因素可能也会引起银行倒闭。由于市场不完备，也或是因为银行的监督技术不完善，银行可能无法完全分散资产风险。这样的结果是如果储户察觉银行资产价值过低，那么收回存款将成为其首要考虑的策略问题。由此也会引发银行挤兑。

银行挤兑的成本巨大。因为它迫使银行将尚未到期的长期资产提前清算，这样就扰乱了银行的正常生产过程，它的另外一个可能结果是银行提前对投资项目进行清算，这又会使整个社会的正常生产与交易过程中断。传染性挤兑在经济并不景气的时候可能会使整个金融体系崩溃，这对经济产生了强烈的负面影响。对银行挤兑的负面影响促成了许多国家实施了银行管制政策并提供了政府存款保险和贴现窗口政策。但是它们由于逆向选择和道德风险问题可能会产生更多的银行问题。

对银行危机的代价与成本进行分析与衡量是一件麻烦而棘手的事情Frydl(1999);FrydlandQuityn,(2000)]。霍克谢等(2004)区分了银行危机的代价与成本。他们指出，银行危机的代价包括社会的总代价、财政代价和净代价。不过，社会总代价却是难以计量的，因为银行危机会使宏观经济不稳定，经济体系失去有利的增长机会。例如，银行危机出现时一般会使银行信贷紧缩，利率可能会上升，利率上升同时还会伴随着通货膨胀和汇率的剧烈波动，由此导致了总产出的永久性损失。财政代价包括危机救助与解决成本。

Cerra和Saxena(2003)提供了亚洲国家永久性损失的经验证据。他们使

用了制度转换模型将衰退区分为永久性损失和暂时性损失。他们的研究结论表明，亚洲国家发生的是Hamilton型衰退，产生了永久性损失，而非Fridman型在危机以后是一个迅速增长阶段、导致赶上最初发展趋势的衰退。跨国研究表明，银行危机期间产生的损失非常大，平均占当年GDP的10%以上，银行的贷款量与利润率在此后也都下降了(Hoggarth和Reidhill,2003)。

3．转轨国家银行业改革与最优银行体制选择

Thakor(1996)认为，金融系统设计包括三个主要的方面，即银行和其他金融中介机构经允许的经营范围、决定银行业结构的监督和金融市场上对信息的披露。Allen和Gale(1994)解释了目前两种主要金融制度设计—美国的市场主导型金融系统和德国的银行主导型金融系统—的福利含义。相比之下，银行主导型金融系统比市场主导型金融系统提供了更好的跨时风险分担。因为银行提供的长期贷款协议是实现理想代际财富转移和风险分担的必要条件。而市场主导型金融系统具有更好的跨域风险分担机会，其原因是在这样的制度中经济代理人能在金融市场上选择更多的金融工具来对冲他们的风险头寸。不过，两人的模型没有考虑到银行主导型体系具有的银行挤兑和传染诱致的恐慌状况。不过，到目前为止，关于金融系统的最优设计等一般性问题仍然未难受得到解决(Santos,1998)。

转轨国家的银行改革问题与最优金融体系的设计问题同样有趣。不过转轨国家的金融系统改革既费时又费力，由于银行在发展中国家和转

轨国家公司外部融资中通常居于主导地位，所以这些国家的银行体系改革更为重要(Bush，１９９８)。尽管转轨国家已经进行了某种程度的银行改革，但是由于银行在改革过程中又产生了新的不良贷款以及政府渐进退出银行部门等因素的影响，银行部门在重组现在的公司以及为私人新设企业提供融资等两个方面的作用还没有达到预期的效果，而且在对发达国家银行的研究中得出的一些研究结论在转轨国家也并不能得到有效的支持。

我们知道，很多计划经济国家进行转轨的根本目标是把经济从生产可能性边界以下的无效产量点向转换曲线上的点移动，以便实现经济的持续稳定发展并且最终改善本国民众的福利水平。从经济增长的角度看，银行体系能够把储蓄与投资联结起来，并且把资金配置到效率更高的部门、区域或项目上。所以改革银行体系的关键之处就是把金融中介的克服信息不对称提高金融资源有效配置的功能发挥到最大。具体地说就是提高现有银行中介的效率并提高其支持实体部门结构调整的能力。

转轨国家银行改革以及最优银行体系的选择主要有以下几个方面的问题。由于信贷市场存在信息不对称，所以它会导致不利的选择结果并均衡信贷配额(StiglitzandWeiss,1981)。信贷配给的出现可能源于借款人没有足够的净资产为其贷款提供担保，也可能是由于银行并未在竞争的环境中经营。在转轨国家，中小企业就是在这样的环境中经营，这不利于中小企业发挥技术创新、增加出口、提高就业水平等方面的宏

观作用。由于中小企业没有足够的抵押或担保品和经营记录，银行对中小企业的贷款可能很少，外部资金(还包括股票融资或债务融资)对中小企业来说是可望而不可及的事情。中小企业只能依赖内源融资缓慢发展，这种状况的不利影响就是经济增长只能是次优的。

此外，由于转轨国家起始时国有银行与国有企业已经建立起了良好的关系，所以信贷配给的另外一个结果就是银行资金过多地流向国有部门，尽管这种长期关系会使国有企业得到足够的资金，但是由于预算软约束的存在会使流向国有部门的资金低效运用，它使银行部门自身积累了大量不良贷款资产，银行部门不良资产过多会诱发信贷紧缩而降低经济增长的效率。不过，如果银行能克服这些问题将会发挥其在公司公理中的作用并加速国有部门的重组进程与效率，那么经济增长将会向最优的路径靠拢。

关于转轨国家最优银行体系的选择问题，理论研究给予了足够的重视。大部分研究都证明了转轨国家选择全能银行体系优于单纯商业银行业务的金融系统。因为全能银行体系的主要优点是它可以利用范围经济并能够扩大银行的服务范围。例如银行从监督公司存款账户中获得的信息有助于银行分析与掌握该企业的现金流量与经营状况，这样可以减少信息不对称(Nakamura,1993)。

全能银行的范围经济使银行可以利用协同作用。例如全能银行可以解决企业的公司控制问题，因为它们具有股东与债权人的双重角色。Steinheer和Gilibert(1994)根据公司控制权理论指出，全能银行在转轨

国家的有益作用是：它在经济状况好的时候担当积极的股东，在经济状况不好的时候充当积极的债权人。银行持有的股份较少可以限制股东的所有者控制；并且银行还能够减少非银行债权人因为缺少信息或其他干预机制对公司事务的干预不足。不过，他们认为全能银行只能由私有化的银行来承担。另外，还有人认为尽管全能银行具有优点，但是它在转轨国家可能并不具有适用性。

与此相反，另外一些学者则针对转轨国家的现状提出了专业化银行的建议。Thorne(1993)指出，在转轨国家的早期阶段，商业银行无法对商业企业实施有效的公司控制，这种控制功效应该交给投资银行办理，所以转轨国家应该建立起专业化的银行体系。Rajan(1995)也指出新兴市场经济国家不能选择全能银行。Mckinnon(1991)的看法更激进。他认为由于商业银行本身的独特性以及其功能等诸多原因的影响，狭义银行最为合适。

就发展中国家或转轨国家的现状看，在资本市场发育不成熟，信息披露机制不完善，银行部门风险识别与评判能力低下、银行监管部门素质不高、政府与银行的“裙带”关系、相应的制度建设落后包括法律的制定及其有效实施等因素影响下，全能银行并不适合发展中国家或转轨国家，它可能只是转轨国家制度基础设施得到完善以后的一种长远的潜在选择。因此专业化银行可能是目前条件下转轨国家的最优选择。4．银行业最优改革模式

在IMF的一项调查中，DziobekandPazarbasioglu(1997)通过对24个国家

银行危机的经验分析总结了一套银行重组的“最佳模式”：他们认为最佳的模式应该包括足够宽的范围，并且因此对一系列的特定状况都要有积极作用。霍克谢等(2004)指出，系统性银行危机的管理对策要因国而异。其含义是适合本国自身状况的银行改革才是最优的。具体说影响一国危机管理对策的范围包括：危机的成因；宏观经济条件和该国的发展前景；银行体系的财务状况；内外部传导的风险以及可使用的解决工具；此外还应该包括银行体系与公司部门的所有权结构；人力资源的局限性；法律、监管、司法以及行政架构；透明度的传统；以及政治上的连续性和领导人的素质等。由此可见，解决银行问题是一项系统工程，它的成效依赖于上述这些因素及其相互作用。通常情况下银行业改革的“最佳模式”包括解决银行的流动性问题、银行业的结构调整、经营重组与财务重组以及宏观基础设施建设。

1)流动性支持。前文指出，银行挤兑的成本巨大，因此在银行出现危机时提供流动性支持对于整个银行体系至关重要。因此中央银行作为最终贷款人向银行体系提供充足的流动性支持以便确保支付体系的顺畅负有义不容辞的责任。这种迅捷的救援行动能够为政府找出问题的原因并制定相应的对策留下了足够的时间。然而，中央银行的流动性支持只应该限定于那些有清偿能力的银行。不过，在银行转轨国家，流动性支持似乎并不是一个严重的问题，因为储户与债权人享有了政府可信的全面担保。因此，流动性支持中的问题可能主要在于消除政府全面担保中的道德危害风险。然而，拉美的例子说明，在高度美元化

的经济体中，政府的全面担保并不能取信于民，即使是政府出台行政管制措施时也无法阻止存款人的恐慌与挤兑。

2)银行业的结构调整。霍克谢等(2004)指出，银行业的结构调整政策需要把银行区分为三类：有生存能力并且符合监管要求的银行、有生存能力但资本不足的银行和没有生存能力且也不具备清偿能力的银行。确认银行是否具有生存能力是对重组工作进行管理的一项关键工作。而且银行是否具有生存能力应该交由市场处理与决定，同时对于资不抵债的银行应该由处理其问题的监管机构决定是让其整改后继续经营还是退出市场。除了银行业的市场结构需要调整以外，银行机构内部的产权结构可能也需要得到相应的调整。如果银行的所有权没有明显变化，那么没有任何一家机构能完全行使股东权利以控制损失(Sheng,1996)。不过，许多国家的经验表明私有化并不是一种立竿见影的解决措施，相反它是一种长期的进程，并且需要实质性的优先举动，例如财务与经营重组。快速私有化会产生重大的风险。因此市场化方案设计对于决定银行部门未来的利润率与生存能力非常重要，智利的经验表明中国采用渐近的方法更为可行(LiWenhong,2001)。

3)经营重组。经营重组对于恢复银行的盈利能力与持久的清偿力是必不可少。经营重组的目标是提高信用评估能力、改善风险管理、加强内部控制、改善所有者与管理者的关系和治理结构等，同时要把激励机制作为关注重点。24个国家的调查指明内部治理的低效是所有样本国银行问题的一个原因，银行重组的进展与这些问题是否能被解决高度

相关。调查还发现，所有国家通过解决存量问题恢复银行的清偿力要比通过解决流动性问题能取得更大的成功。看起来其中的一个原因是政府发现在防备无清偿力方面取得进展要相对容易一些。这个结论表明中国更需要注意经营重组，在中国，国有商业银行和其他一些银行都面临着管理效率低下问题，这是它们利润低下不断积累不良贷款的原因之一。不过，经营重组能否取得成功还需要公司部门重组作为配合。银行和公司必须以及时、有序并以公平分担的方式对公司债务进行重组，因此，必须强化正式的破产制度。当然，对公司债务进行重组需要在公司业务重组的背景下进行，如果无法对贷款进行重组，应该对其加以清算；另外可行的方式是对抵押物进行拍卖。

4)宏观基础设施建设。转轨国家银行改革的宏观基础设施建设包括多方面因素。具体说包括界定政府的功能、解决法律与司法体系的不足、废除不公平的待遇(包括对各类投资者一视同仁、不公平的税负等)、改善审慎监管等。特别是转轨国家，由于政府有自己的利益需求，政府利益需求可能不会与银行价值最大化目标相一致(BootandThakor,1993)。此外，在许多转型国家都可以发现，竞争对银行业的意义更大，它比改变所有制更为重要，并且它也能给管理者提供适当的约束机制(Stiglitiz,1999)。Claessensetal(2000)认为，外资银行进入实际上能提高发展中经济银行的效率。这个发现可能的理论解释是外资银行能给它们带来管理新方法、公司治理机制和信息技术。国内银行必须采用这些新方法、新机制和新技术，以便与国外对手进行有效竞争(Peek和

Rosengren,2000)。允许外资银行进入的深层益处是，它可能会使银行体系更稳定。Demirguc-Kunt(1998)和Levine(1999)的经验研究清楚地说明了外资银行的存在降低了银行危机的可能性，并且使银行变得更加稳健。