第四章政策制定的一般模型方法 (1)

第四章政策制定的一般模型方法

第一节理性模型

所谓政策制定的方法，就是制定政策的机构和人员究竟通过什么样的途径，使用什么样的方法去应付或解决所面临的政策问题。

所谓模型，就是主体为了某种特定的认识目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象。

模型可以分为许多种。一般说来，在实验研究中多应用实物模型，而在理论研究中多应用理论模型。政策科学理论研究中所用的模型方法主要是理论模型。作为理论模型，应具有三个特点。一是直观性，二是近似性，三是假设性。

理性模型又叫理性决策方法。这里所说的理性、非理性这些术语只代表一种分类，并不具有价值判断的含义。即并不是说理性方法就是科学的，而非理性方法就是不科学的。

理性模型基于理性行为。所谓理性行为是指人类具有的被合理逻辑所支配的行为，如可比性、择一性、可变性等。这类模型又可以分为两种：完全理性模型和有限理性模型。

一、完全理性模型

完全理性模型又称纯理性模型。它被西方相当多的人所推崇。它的核心在于刻意寻求最优解，或者说最优方案。这一方法最早应用于经济活动领域，希望选择产出/投入比或收益/成本比最高的方案。

这种方法是科学的合理的理想化的方法，国家和政府的政策制定系统在制定政策时应尽可能使用这种方法。但是，我们也必须注意到这种方法的局限性，注意到它的应用必须满足的基本条件和在政策制定中使用这种方法的实际困难。

运用理性决策模型进行决策，必须具备以下条件：

1、获得全部有效的信息；

2、寻找出与实现目标有关的所有决策方案；

3、能够准确地预测出每一个方案在不同客观情况下所能产生的全部结果；

4、非常清楚那些直接或间接参与决策的人们的社会价值偏好及其所占的比重；

5、可以选择出最优化的决策方案。

很显然这些条件在实践中几乎是不可能严格满足的。这也就产生了将理性模型应用于政策决策时的困难。

正是由于这些困难，使得实际的政策制定并不能够严格地应用理性模型。只能是尽可能地应用它，并与其它模型相结合来改进政策制定。

二、有限理性模型

有限理性模型与理性模型的最重要区别在于放弃了"最优化"的决策标准，转而采用实际可行性更强的"满意化"的决策方案选择标准。

它是在人们对理性模型进行强烈批评的基础上产生的。在许多批评者中，查尔斯.林德布洛姆和赫伯特.西蒙最为突出。林德布洛姆指出，决策者面对的并不是一个既定的问题，他首先必须找出和说明问题。而问题是什么，不同的人会有不同的认识与看法，甚至所谓的公共利益也不表示一致同意的利益。而且，决策会受时间与资源的限制。所以理性模型或决策分析不是万能的。西蒙则认为，决策过程要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的，决策者的能力是有限的。所以理性模型不符合实际情况，只是一种理想化的模型。

在以上分析的基础上，西蒙首先修正了理性决策模型中的绝对最优标准，提出了具有相对性的满意化决策准则，从而提出了被人们称为有限理性的决策模型。西蒙还批评了那种把决策仅仅看成是决策者的"拍板"这一瞬间行为的狭义理解的看法，认为决策实际上是一个过程的概念。他还提出了把决策分为"程序性决策"和"非程序性决策"两类的新的分类方法等，对决策科学的发展做出了重大贡献。

需要说明的是，有限理性决策模型并不排斥使用数学模型得到数学上的"最优解"，在应用时仍然要借助于数学模型进行分析。但数学模型的最优解并不等同于实际问题的"最优解"。所以，在运用有限理性模型时，还要对所得的结果进一步做可行性论证的工作。而不能完全迷信由数学模型所得的结果。

第二节非理性模型

非理性决策模型就是除理性决策模型以外的其它模型。这当然也包括下面要讲到的第三节（意识形态决策模型）和第四节（综合决策模型）的内容。事实上，本节和下节所讲的内容也可以说是从政治学的角度提出的一些决策方法，所以有时也称为政治决策模型。

一、渐进决策模型

正如我们在上一节中所分析的，理性决策模型存在着一些固有的缺陷。渐进决策模型就是美国著名政治学家和政策科学家林德布洛姆在批判理性决策模型的基础上提出的。所谓渐进决策，是说在以往的政策、惯例的基础上制定新政策，新政策是对过去政策的延伸和发展，只对过去的政策做局部的调整与修改。它的内涵包括以下几点：1、渐进模型实际上要求决策者必须保留对以往政策的承诺；2、

决策者不必过多地分析与评估新的备选方案，只要着意于现有政策的补充和修改就行了；3、决策者着意于政策目标和备选方案之间的相互调适，以使问题较易处理，而并不关心政策制定基础的变革；4、这种决策只能是一种保守的补救措施。

它的特点是稳妥可靠，渐进发展。

采用渐进模型的前提是：现行政策大体上能满足社会各阶层成员的需要，政策目标在本质上带有持续性，决策者所使用的决策方法也具有高度的持续性，政策质量取决于决策层的意见一致时。这些只有在社会高度稳定的时代才能具备。所以，渐进决策模型的主要缺点是不能满足社会骤变时的政策决策需要。它比较适用于诸如国家预算与规划等领域。在不少西方国家，也被广泛用于缓和党派权力角逐和利益分配矛盾等方面。

二、政治协助调决策模型

这个模型实质是把公共政策看成是集团斗争的产物。它是决策者制定政策时，广泛地通过对话、协商、讨论，协调利益关系，在达成妥协、误解的基础上进行决策。认为公共政策就是各集团对政府机构施加压力和影响并在相互竞争中实现平衡的结果。

这一模型的缺点是过分夸大了集团的重要性，认为政府，甚至立法和司法机关在政策制定过程中都完全处于被动的地位。

三、领导者或领导集体决策模型

这种模型是认为政策选择是建立在领导者优秀的素质和治国经验的基础上，由领导者或领导集体依据自己的应变能力和判断力进行决策。其优点是决策迅速，但决策的质量同领导者个人的素质、经验密切相关，是决策成功的决定性因素。但由于政策问题的复杂性，决策者在进行决策时还要依靠各种政策研究机构和专家的支持。

与此相似的，还有西方政策科学家提出的"精英决策模型"，把公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好，是他们决定了政策。人们认为，这一模型把人民群众对社会发展的影响几乎完全忽略，是不科学的。

第三节意识形态决策模型

它是在根本上把决策看成是一个价值选择问题，一切基于信仰。

一、宗教决策模型

这种模型是以宗教信仰或教义、教条作为标准来制定决策的方法。它的产生有历史的根源。目前仍然是一些以宗教立国的国家政策决策的主要方法。但他们在具体的政策制定中也要采用现代化的理性方法作为对宗教决策方法的补充。对待一些宗教问题、民族问题，宗教模型提供了一种解释的方案。对它应持分析的态度。

二、传统伦理决策模型

这是以传统的伦理，即善恶、好坏的标准作为决策选择的最高标准的决策方法。传统伦理作为深厚的文化积淀，在社会调节中发挥着很大作用，这在制定决策时是需要考虑的。

三、意识形态决策模型

就是国家和政府以占统治地位的意识形态作为价值标准来指导政策制定。这种决策的制定形式较为简单。但事实上在具体的政策制定中，却往往还要有其它方法来配合和补充。

第四节综合决策模型

现代国家在制定政策时很少只使用一种模型。往往要将理性决策模型同各种非理性决策模型相结合，进行综合分析。由此产生了对两种以上方法综合运用的综合决策模型。

一、德罗尔模型

它是将理性优化模型同渐进决策模型相结合的结果。由叶海卡.德罗尔提出。有时也被称为"规范优化模型"。

在这一模型中，规范化的含义在于有一套政策制定的程序，强调政策制定过程的系统分析。它吸收了理性决策模型的操作化方法，保证了方案的相对优化；又结合了渐进模型的一些做法，如首先基于对现行政策的评估与检查等。提倡将规范科学的手段同艺术方法起来。它包含了理性优化模型、渐进模型和其它一些政策制定模型的合理成份，是更有价值的模型之一。

二、埃尼奇奥模型

又称综视决策模型。它主张从宏观和微观两个角度看问题，综合性地灵活运用理性决策和渐进决策两种方法。在宏观上，借用渐进方法缩小对决策的审查分析范围；在微观上，重视理性模型探讨长期方案和创新方案的优点，并对重点方案进行精细的测量、计算。

总之，政策制定的方法是多种多样的。任何一项政策的制定，都不可能只单纯使用一种方法。常常是多种方法的综合运用。方法的选择首先取决于政策问题的性质、政策目标和政策环境。要正确对待各种方法，并区别不同情况正确地使用。并要正确地对待在决策中使用数学和电子计算机的问题。

本章复习思考题参考答案（要点）

问题1：什么是完全理性决策模型？西蒙和林德布洛姆是如何批评完全理性决策模型的？

完全理性模型是借助20世纪50-70年代得到充分发展的运筹学、系统分析等优化模型和技术进行政策制定的模型方法。它的核心在于刻意寻求最优解或最优方案。西蒙和林德布洛姆对安的批评参见教材和本课程参考文献[3]。

问题2：渐进决策模型的内涵是什么？

1、渐进模型实际上要求决策者必须保留对以往政策的承诺；

2、决策者不必过多地分析与评估新的备选方案，只要着意于现有政策的补充和修改就行了；

3、决策者着意于政策目标和备选方案之间的相互调适，以使问题较易处理，而并不关心政策制定基础的变革；

4、这种决策只能是一种保守的补救措施。

问题3：渐进决策模型有哪些优点和局限性？

这一模型的优点是：所选择的方案与现行的政策差别不大，可以预测；在真正的需求不清时，能不断尝试去找出满意的结果；不会远离原有的目标，搞乱原目标的秩序；可以孤立某些因素，比较利弊；比较稳妥，容易控制，不会大起大落。其局限性主要是不能应付社会骤变的情况，有墨守成规，不求创新的倾向。

问题4：简述政治协调决策模型和领导者（集体）决策模型。

政治协调决策模型实质是决策者制定政策时，广泛地通过对话、协商、讨论，协调利益关系，在达成妥协、误解的基础上进行决策。认为公共政策就是各集团对政府机构施加压力和影响并在相互竞争中实现平衡的结果。领导者决策模型是认为政策选择是建立在领导者优秀的素质和治国经验的基础上，应由领导者或领导集体依据自己的应变能力和判断力进行决策。

问题5：简述德罗尔模型和埃奇尼奥模型。

它们都是将理性优化模型同渐进决策模型相结合的结果。前者强调政策制定的程序和系统分析。它吸收了理性决策模型的操作化方法，保证了方案的相对优化；又结合了渐进模型的一些做法，如首先基于对现行政策的评估与检查等。后者主张从宏观和微观两个角度看问题，在宏观上，借用渐进方法缩小对决策的审查分析范围；在微观上，重视理性模型探讨长期方案和创新方案的优点，并对重点方案进行精细的测量、计算。

问题6：简述宗教决策模型。

这种模型是以宗教信仰或教义、教条作为标准来制定决策的方法。它的产生有历史的根源。目前仍然是一些以宗教立国的国家政策决策的主要方法。但他们在具体的政策制定中也要采用现代化的理性方法作为对宗教决策方法的补充。对待一些宗教问题、民族问题，宗教模型提供了一种解释的方案。对它应持分析的态度。