城市公共安全与应急管理

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------------------------------------------------------------------------ 城市公共安全与应急管理的主要问题

范维澄

中国工程院院士、火灾科学与安全工程专家

内容分几个部分:

第一、城市公共安全典型案例的启示;

第二、城市公共安全与应急管理的框架;

第三、建议城市领导者关注的几件实事;

第四、城市公共安全科技支撑的举例

一、城市公共安全典型案例的启示

从国内外的一些案例来看一下这个方面的问题。

(一)1995年日本发生了7.3级的阪神大地震

大阪、神户等城市遭受了重大损失，死亡人数达到6433人，受伤43782人，

造成的总的经济损失达到1000亿美元。住宅被毁了将近64万处，非住宅有4万多栋，文教设施、道路、桥梁、水道、天然气、供电和通讯电话都造成了很大的损失。如何把它恢复呢,日本的国力还是很强大的，即使在这样的情况下，生命线系

统的恢复仍然经历了并不短的时间，像阪神高速公路的全面恢复经历了一年零八个

月，新干线的开通用了三个月的时间，电力用了两周、天然气用了13周、水用了

10周，通讯用了一周。这场地震以后，留给人们的一些启发:

第一，在城市的建设环境和城市规划设计方面不够合理，管理不严，存在着许

多漏洞和薄弱环节;第二，紧急对策的反应比较迟缓，因为在地震发生五个小时之后，日本首相官邸发表的灾情预测仅为死亡300人左右，而实际的死亡人数是

6400多人，按照一个死亡300人左右的一场地震灾害来实施应对措施，显然对于

死亡6000多人的地震来讲应对是比较迟缓，而且应对的力度远远不够;第三，防震减灾工作的管理体制不健全，包括了地震分析预报不足，观测监视网络不健全，震害预测能力比较薄弱等等。

阪神大地震之后，由于日本各界的强烈反应，日本政府作出了比较快的改进，

而且力度是相当大的，无论是在建设覆盖日本全部国土的地震监测网还是建立它的早期预警系统，还有建立它的研究体系等等，都做了非常大的改进。就现在来看，防范地震和地震应对方面，日本是走在国际的前列。

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(二)中国

今年南方地区出现了四次大范围的低温雨雪冰冻过程，持续的低温雨雪冰冻天

气造成了多种灾害并发，造成交通运输严重受阻，电煤供应告急，农业林业遭受重创，工业企业大面积停产。这件事情给我们的启示，一个就是我们国家一些地区重

要的基础设施抗灾能力不足，无论对于电网系统、公路、铁路等重要基础设施从设计和建设来看，对抗灾考虑不够充分;另外应急物资的储备和保障能力不太足;第三，重特大灾害的综合风险预警能力不足;第四，突发事件应急预案的体制、机制、法制需要在实践当中不断的修改和完善。

(三)美国2005年8月的卡特里娜飓风

在这场自然灾害当中有1000多人丧生，50万人无家可归，受灾人口达到了500万，经济损失达到2000亿美元。这件事情美国社会反应比较强烈，他们总的看法认为美国政府未能提供基本的安全保障和安定的社会环境。当时政府仅仅发布了一个危险的公告，并没有很大力度、很坚决的一些措施，也没有坚决组织居民疏散，救援物资调配和到达比较迟缓，城市很多人到一个超级巨大体育场避难，结果由于缺乏管理，避难的体育场成了多种人为灾害的发生地，包括很多社会不稳定的刑事案件等等。卡特里娜飓风在随后的一段时间里面大范围内的引发了社会安全事件，导致了将近40万人失业，新奥尔良的水质严重污染，有毒成分超过了最高限量的9倍。新奥尔良市持枪抢劫事件，路易斯安娜、阿拉巴马和密西西比州警民之间的枪战事件造成了新的人员伤亡和财产损失，灾民和政府之间对立情绪强烈，多次举行了抗议活动。而在新奥尔良市政府机关基本上处于瘫痪状态，所以使得灾区社会秩序失控，国家机器失灵，形成了无政府状态，犯罪团伙趁机兴风作浪。除此之外，这场巨大的飓风还在一些地方导致了危险化学品的泄漏，同时也导致了新的公共卫生事件的发生。所以这样一场自然灾害由于它处置不当，其实是全面的引发了社会安全事件、安全生产事件和公共卫生事件。

从这场飓风的应对，人们得到的启示:第一，就是要重视个人和社区在灾害来临时的准备;第二，要强化政府的职能;第三，应该要加强技术手段;第四，一定要做好地方防灾的规划。

今年在美国又发生了一个强度与卡特里娜基本相似的古斯塔夫飓风，这场飓风

的应对从它的效果来看，就是相当成功的一次应对。在应对这场大的飓风的时候，美国政府吸取了卡特里娜飓风的教训。美国总统布什派他的特别代表也就是美国国土安全部部长到灾区第一线，到飓风登陆第一线实施现场指挥，美国的联邦紧急事务管理署在华盛顿负责协调联邦政府和相邻各州对于受灾地的支援。受灾地本身非常强有力地组织了人员疏散，有序疏散的人数达到了200万，这200万人怎么安置，都做了比较仔细的考虑。这次因为应对的比较好，实际上这200万人在外地安置的时间并不长，很快就返回了。同样的飓风，上次死亡了1000多人，这次只是

因为非常突然的、偶然的事情死亡了几个人。

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(四)2005年7月英国伦敦地铁恐怖爆炸

实际上是由4名袭击者针对伦敦地铁和双层BUS发起了重大的恐怖袭击，一共

造成了52人死亡，700多人受伤。在这件事情之后，很快汇报到了政府的最高

层，唐宁街10号首相府马上作出了反应，启动了代号为“竞争”的反恐预案，伦

敦的交通部门、军队、警察、消防、医院系统、通讯系统和其他系统马上进行了行动，行动还是比较快的，应对还是比较有序的，因为事先也都有所考虑，也做过演练。但是当时是三个地铁站发生了事，一个地铁战发生了事出口有好几个，所以好几个出口都在出来人，然后都有受伤的报道，所以他们当时就没有判断清楚，到底

是几个地铁站发生了恐怖袭击。所以后来在交通管制和紧急救护车辆开往现场的过程中，出现了堵塞的状况，这些事情是值得以后注意的。当天地铁实现了部分运营，第二天，除了爆炸现场封锁之外，其余全部都已经恢复到正常运营。

在这么一个茫茫大海当中怎么去捞恐怖分子，伦敦的摄像头是非常的多，固定装置哪怕是公交车上都有监控装置，这些监控装置录像是和总的控制室相连，每个在伦敦地区活动的人，每天平均要被摄像机捕捉到300次，这么大的信息量里面去捞恐怖分子是怎么做的,一开始是通过计算机的图像采集和识别，先初筛，然后他们调用了1000多名警察，对与爆炸现场有关的8万份电视录像进行了人工识别，最后用了五天的时间警方宣布掌握了四名嫌疑人的电视录像，作为反恐来讲，这个做的还是很不错的一件事。

(五)2001年911恐怖分子袭击世贸中心

这件事情是全世界联合反恐的一个开始，这件事当中对美国造成的损失是极其巨大的，无论人员伤亡还是经济损失。这件事情发生了以后，当时的纽约市长取消了所有预定活动，赶往事发地，然后在世贸大厦底层成立了临时指挥部，因为当时也不知道世贸大厦会那么快要塌，启动了预案，保证了应急车辆及撤离现场人员的通行。后来在大楼还没有塌之前，意识到在世贸大厦下面不安全，指挥部就迁往警察局的一个指挥中心，当然也是比较近的。但是这个警察局的指挥中心在911事件发生时通讯中断，所以没有办法与总统和媒体产生联系。为了解决通讯问题，指挥部再迁往能够通讯的消防站，一方面关注现场的状况，一方面启动了相应的预案。事件发生后两小时零六分钟，市长发表了现场讲话。这个讲话完了之后，又把临时指挥部再度搬迁到比较安全的纽约市警察学院，然后就一直实施前线现场的指挥，部署了指挥方案，各部门协同应对，当天下午市长就到医院看望伤员，发表谈话，安抚市民，第二天开始，媒体就无间断地直播市长的活动，并且公布事件应对的一些最新情况。

这个启示对于领导者来讲，第一，认为领导者乐观、自信的风格至关重要，当

大灾难来临的时候;第二，领导者绝不可忽略平时的演习和经验积累;第三、领导者必须将事实的真相告诉公众;第四、危机中的领导者需要成为行动的榜样，在第一

时间到达现场，发表讲话，保持与公众的沟通与联系等等。

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------------------------------------------------------------------------ 911事件对应急体系引发的思考:第一，行动、资源信息等不一致，造成了应对

的效率不高和效果不好，因此需要在国家的层面上对应急体系、应急管理进行统一的规划和规范，包括建立新的组织管理体系，设置机构、设立指挥协调体系，法律和规范标准体系，建立应急平台和应急救援队伍体系等等;就这些方面，美国在

911之后经过一年多的论证，最后经过国会的批准设立了美国的国土安全部，美国

国土安全部职能范围基本和我们国家目前所谈的公共安全，也就是涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件整个范围基本上一致，把原来隶属于联邦政府，与应急管理、与国家公共安全相关的十几个部门统一全部的并入了美国的国土安全部，统一进行管理。

国土安全部成立之后，美国总统发布了第5号总统令，要求国土安全部负责完

成一个是国家突发事件管理系统，还有一个是国家应急预案，这两个分别都是在2004年初和2004年10月份发布的。美国的国家应急管理系统总的来讲是一个规

范性的文件，来规范应急当中的命令、控制、组织结构、术语、通讯协议、资源和

资源分类，它是一个适用于任何事件和所有层面的一个管理系统，是一个模板指南，但是它本身并不是处置方案。

另外国土安全部制定了美国的国家应急预案，国家应急预案是在联邦政府的层面上，按照国家应急管理系统的要求和规范，建立了一个可以真正用于处置重大突发事件的一个国家联邦层面的应急预案，它是在国家重大突发事件时启用。为了实施国家的应急预案，国土安全部设置了国土安全运行办公室，在运行办公室里面有一套软硬件结合的技术装备，来辅助它实施国家的应急预案。

二、城市公共安全和应急管理框架

城市公共安全越来越受到各国也包括我们国家的高度关注，因为世界的城市化水平平均已经超过了50%，我们国家也处在城镇化进程较快的阶段，当前的城镇化率已经达到了45%，城市集中了社会经济发展最重要的成果，城市安全成为社会各个层面普遍比较关注的问题。而城市面临多种灾害的威胁，一是各种极端的自然灾害多发，刚才谈到地震、飓风、像印度洋的海啸，中国的雨雪冰冻灾害、后来的汶川特大地震等等，这里面既包括了水害灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、室内火灾。就我们国家而言，70%以上的大城市全国半数以上的人口分布在灾害的频发区，所以城市是面临多种灾害事件的巨大威胁。而在城市的这样一个区域里面，各种极端灾害的发生往往不是单一的，这些灾害会产生次生或者衍生的灾害，灾害还可能发生耦合，灾害的过程比较复杂，带来的后果相对来讲比较严重，处置起来相对来讲比较困难。城市灾害威胁从另外一个角度来看，就是科技的发展和应用，一方面推动了城市现代化，也推动了人们生活质量的提高，但是同样也提出了很多新的安全问题。

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(一)新的安全问题

1. 从材料来讲

原来我们用的是天然的东西，后来人造的比较典型的大面积使用的用起来很方

便的就是塑料，塑料无论是从食品安全的角度还是从可能产生火灾的角度都带来了很多新的威胁。从发展半导体材料促进各个方面的发展来看，毫无疑问半导体材料是必须的，但是在制造半导体材料的过程中又伴随着剧毒和非常容易爆炸，这样也会导致新的灾难。所以包括工矿商贸等企业的各类安全生产事故、交通运输事故、危险化学品事故、公共设施和设备的事故，核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等等，都在无时无刻威胁着城市的正常运转和人民生命财产的安全。

2. 公共卫生事件也层出不穷

包括了中国的非典事件，还有在全球范围之内不断提出预警和可能会出问题的

大流感等等，这些传染病的疫情，群体性不明原因的疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等等应该说也是不断引起大家的关注。

3. 城市系统本身的复杂性又使灾害事件的后果更趋严重

因为城市建筑密集化、超规模，功能更加的复杂。东直门交通枢纽只是一个人

员集散的地方，东直门在二环线，既有地铁，也有各种公交车辆，然后要建直接通往机场的快轨，但是开发商在考虑利用人群的集散，在那里建造大型的停车场，超级地下商场，还要建五星级的写字楼，然后公寓和非常豪华的宾馆，于是这一大堆东西就集中到了东直门交通枢纽那么一小块地方，如果原来只是交通的设施是希望人来的快、走的快，但是它从经济效益的考虑来讲，就希望把这些人群留在那个地

方消费，显然这两者之间就会发生矛盾。当时王岐山同志还是北京市的市长，他说这么多人流，还要把人留在这个地方在商场里面进行消费，万一出点什么事，像日本的地铁沙林事件或者一个小的爆炸事件的话，那不就出了大问题了。后来一些专家对这件事情进行了论证，包括安全生产的专家、城市规划的专家在一起仔细论证了一下，后来发现那个地方按照那个设计，人员密度确实太大了，所以后来牺牲了一部分开发商的利益，保证了公众作为在这个城市交通枢纽里的基本的安全功能。这样一种类型的城市建筑群其实还是会有很多，在这种建筑群里面有哪些潜在的危险是需要考虑的。

(二)城市建设过程当中各种生命线、管网数量多，而且布局复杂

管线的事故也可能引发重大灾害的事故。

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(三)城市具有典型复杂系统的特征

复杂系统的概念就是有时候小的事故的发生，简单的叠加并不能真正说明这个

大的事故的后果，就是说它是一种非线性突变的过程，就是几个小事故发生了之后引发了大的事故，后果远远严重于几个单独事故的后果。

三、建议城市领导者关注的几件实事

我们提出几个方面的建议:

第一、城市的综合风险评估与区划;

第二、城市公共安全规划;

第三、城市突发事件的应急平台。

(一)城市的综合风险评估与区划

城市的综合风险评估实际上是面向各级政府应急管理工作的一个重大需求，而城市的综合风险的评估需要条块结合进行综合性的评估。

1. 目前的问题

从管理的角度来讲，风险评估存在着条块分割的现象，相关的委办局和区县一般是仅考虑自己职责范围内的危险源或者是致灾因子。这种致灾因子一旦出事之后，从这个委办局的职能就会转到另外一个委办局的职能，这种综合的风险应该怎么进行考虑,

第二，从技术的角度来看，风险评估的结果不够完善、不够科学。所谓风险评估最后就是作为市长或者一个区的领导来讲怎么能心中有数,当你把所辖区域的地图摆在你面前的时候，地图不同位置有不同的颜色，不同的颜色代表了不同的风险，然后在这样一个地理信息系统里面，为什么那几个点是红的，比如说这里有一个化工厂，它生产什么东西，生产过程当中涉及到哪些化学的物质，这些物质在工厂储存的量有多大，这些物质的毒性是什么，一旦物质泄漏出来，可能危害的范围会有多大，而在危害范围里面周边人口的密度有多少，应急救援的力量大概有多少，于是根据这样一些东西就判断出来目前如果按照四个等级来分，它是处于哪个颜色。风险评估最后结果摆在市长面前是这么一个东西。市长会想最好能把红的降低风险变成别的颜色，要变成别的颜色，同样这个系统应该能够基本上告诉你从哪几个方面来考虑。

2. 案例:重庆的天原化工厂

我举一个例子，前两年在重庆的天原化工厂发生了一次爆炸，死了几个人，其实重庆市政府不是不

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------------------------------------------------------------------------ 知道，这个天原化工厂原来在城市化进程比较慢的时候，以前它还是远离这个

城市，后来城市化进程加快了，进入到相当于城市的区域。其实领导也多次考虑把这个厂进行整体的搬迁，迁到更远的地方去。但是考虑到各种方面的因素，一直没有真正下决心把它搬走，在这个时候出事了。同样发生了一个事，你可能造成的后果很不一样，同样一个化工厂，如果在远离城市的地方，发生了同样的事故，周围没有太多人，所以就不可能死很多人。如果在城市当中当然危险就比较大了。如果按照这种后果来讲，就应当把它搬到一个人少的地方。

还有没有别的影响后果的因素,应该说还有，除了保障工厂自身的本质安全之外，应急救援力量能不能够在事故发生之后最短的时间里赶到灾害事故现场，而且又有比较强的处置能力，这个时候同样一个事件发生了，带两的后果就会小很多。如果考虑到这样一点的话，作为一个市长来解决这个问题就并不太困难了。比如说在危险因素比较大的区域，在附近配置一个消防中队，如果没有消防中队的话，这个事情发生了，可能消防队要20分钟左右才能赶赴到事故现场，那这个灾害事故

的蔓延已经很厉害了，对人员和设备的损毁程度也就比较大了。但是如果应急救援队伍在3、4分钟就能赶到现场，在事件发生还没有充分蔓延造成更大灾害的时

候，就能把它控制住，这个灾害后果当然就会减少很多。

所以整体风险评估要考虑多因素、多灾种、多环节、全过程，要考虑到监测的数据，要考虑到事故发展的一些模型，然后进行综合的风险评估。

所谓区划就是在不同的区域有不同的风险，使政府的首长做到心中有数。这样的一种风险评估实际上是应急管理的一个基础，同时也是城市规划必须考虑的一个重要因素，也是旧城区改造所需要重点考虑的因素之一。

3. 案例:北京市城市综合风险评估

清华大学在北京市科委支持之下，和北京市应急办一起为北京市来做这件事情，就是把北京市各个区先选择一个典型区来做，做了以后把这套方法推广到其他的区，从而使无论是区长还是市长、市委书记让他了解北京市整体风险的状况。这个状况是动态的，随着时间和地域不断地发生变化。北京市应急办搞的城市管理平台里面，有城市综合风险评估与区划系统，然后把这个系统综合的软件研发了之后，把它嵌入到城市管理平台里面，然后大家可以来查管理系统进行分析。

这个城市管理平台是能够提供平时的综合管理和突发事件发生时的所谓战时决策，为这个提供依据。包括了基于综合风险评估的区划预警标准，包括了用不同颜色区划风险值显示，包括了结合各类风险情况的汇总，区划风险值的动态更新，也包括能够根据不同的选择显示区域面总体风险图，各单项点的风险值。第二个部分就是要建立基于综合风险评估的应急处置措施的调用机制。这个包括综合性的事件演化过程的预测，包括了综合性的应急资源调用与方案处置的信息库，同时也可以方便的实现各类预

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------------------------------------------------------------------------ 案库的调用。第三部分就是通过这样做，使得应急管理工作做到有的放矢，关

口前移。无论是在平时的应急管理还是在突发事件发生时。

这个就是城市综合风险评估与区划图，比如说2006年是什么状况，2007年是

什么状况。这个进程不会只是单调的变化，只是说颜色由红的变成绿的，同样当新的城区发展，新的建设进行的时候，原来绿的区域也会变成红的或者是黄的，所以这是一个动态的风险评估区划和动态的管理过程。这一点就是关于城市的风险评估。

4. 案例:山东矿难

去年山东发生了一场矿难，死亡180人左右，这场矿难实际上是下暴雨一条河

流泛滥，出来的洪水流进了地形相对低洼的矿，矿里面的工人来不及疏散到地面，结果被淹到了里面。而这个流进去的水量相当大，以致于用很大的抽水机都不可能在几个月的时间里面把水给抽出来，所以很多人在水底下长眠了。后来大家进行了很多的总结和反思，矿区里面的管理，从领导层做风险评估开始加强安全生产，也应该说是做得比较到位的一件事，可惜的是这个风险评估只做到了厂区内部，没有考虑这样一个区域与外界的相互影响。厂里面对于安全生产的威胁一方面来自于自己的生产过程，另一方面外界的事件有可能直接影响到工厂内部的安全生产。其实当地的人不是不知道周围那条河有时候会发水，发水之后也知道这个厂区所在的位置比较低洼，如果你有这种意识的话，就在河堤比较近的地方布设一个摄像头，而这个摄象头就对着河堤可能决口的地方，可能漫水的地方。这个摄像头当然需要接到厂里面的控制室，不下大雨的时候不用去关注摄像头，但是一旦天气预报说要有洪水，要下暴雨了，就把这个摄像的图像让值班人员好好关注一下就可以了，如果

看到河水在往上涨，到了某一个位置，值班人员向厂长汇报讲出目前的危险，厂长再一判断一下令疏散，一个小时之内矿工就都能上来了，水再流进来就没有事了。

这种风险不仅来源于你所处的区域，还可能来自于外界。对于外界的风险怎么

能够做到心中有数,需要采取什么手段，把这件实事做了，其实这个事情完全就可

以避免。同样企业也有社会责任，比如说你是一个化工厂，除了保障化工厂自己的安全之外，应该把化工厂一旦发生了事故可能对周围的社区会有哪些影响，你也应该的及时报告地方政府，然后双方一起来研究这些应急的预案，一旦出了事之后厂内怎么应对，厂外作为地方政府怎么应对，总体上使它处置非常的高效，减少老百姓的生命财产的损失。所以说风险评估这件事情确实还是很实际、很值得做的一件事，也是与避免突发事件灾难性后果直接相关的一件事情。

(二)关于城市公共安全的规划

城市公共安全是可持续发展的重要保障，是政府的一个重要职责，城市共安全

规划是政府保障公共安全和公众利益的重要公共政策，科学的城市公共安全规划可以减少城市公共安全事件的发生和突发事

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------------------------------------------------------------------------ 件带来的损失。因此城市的公共安全的规划一定要纳入到城市发展的总体规划

当中，作为重要的不可缺少的一个组成部分。

1. 城市公共安全规划的主要问题是什么,

因为城市规模的急剧扩张，城市设施密度内密外疏，内城中心城市功能过度集中，人口密度大且流动频繁，基础设施密集，并且趋于超饱和的状况，相对来讲有的也比较陈旧了。而在城乡结合区域设施和功能不够完善，建筑有的时候杂乱无章，环境比较差，外来流动人口也比较多，社会治安也有一定的问题。

第二，城市规划与建设缺乏公共安全的理念。在一些地方不适当的城市开发已经成为城市生活的一种威胁和不安全感的一种制造者。

第三，城市基础设施系统比较脆弱。城市基础设施建设普遍长期落后于城市的扩展和城市人口的增加，所以城市生命线管网越来越庞大而且长期处于超高负荷运转的状态。

第四，城市的综合防灾能力不足。城市的防灾减灾规划大多是针对单一灾种和单一系统的规划，各专业防灾规划各行其是、条块分割，有的时候甚至互相矛盾。这和我们目前的管理体制有一定的关系，但体制的改变又不是那么的容易，所以在目前的体制情况之下，应该怎么样做这件事情，还是需要认真来进行探讨。

2. 城市公共安全规划的内容是什么,

第一，城市的综合风险评估。市长要做到心中有数，要知道所管辖区域究竟有哪些风险。最近无论是山西省溃坝事件导致了省长的辞职，还是三鹿奶粉事件导致了质检总局局长的辞职，这些事情其实作为他们来讲他们丝毫不了解这件事情具体的状况，但他是这个地区的父母官，他就有责任保障他所管辖范围之内老百姓的安全。他并不了解矿坝本身的风险，但是在山西省有这么多的风险，危害老百姓生命财产威胁的这样一些风险，作为地方首长来讲，确实是得心中有数，然后在很多场合都要足够的来强调这件事情。所以综合风险评估确实是市长们在脑子里面应该是常抓不懈的事情。

第二，城市公共安全规划目标的确立。在调查分析城市系统内部的自然、社会、经济等方面诸要素及其相互关系的前提之下，结合城市系统的基本特征和现有

城市资源供给的可能性，来确定城市公共安全规划的目标。就安全而言是不可能追求所谓绝对的安全，总是有它发生的概率，也总是有它可能造成的危害，但是需要确定一个相对合理的目标。

第三，城市公共安全规划的风险消除或者减弱措施。实际上突发事件就是产生

了各种灾害的作用，然后另外一面就是有承灾载体，承灾载体就是人、各种形式的物、社会经济系统，当承灾的载体来承受突发事件产生的各种作用的时候，到底有哪些脆弱性，脆弱性会造成伤害，把风险变成现实的灾害，在

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------------------------------------------------------------------------ 这种情况下你应该如何来消除这样一些风险，如何来消除承灾载体的脆弱性，

这件事情是非常值得思考的一件事。

第四，城市公共安全的综合应急的救援系统。发生了事谁都不愿意，但是事情

客观存在总是有发生的概率，一旦发生了应该怎么办，当然政府有责任动用政府的力量对老百姓实施救援，救援得越有效，同样一个事故所带来的灾难性的后果越小，所以这个部分的规划也是很重要的。

第五，城市公共安全规划的信息管理系统。公共安全对于信息的及时获取和比

较准确的把握是非常重要的一件事，所以其实一旦发生了事，领导们都非常着急，现场到底怎么样，下面会怎么发展，这个当然是政府首长所需要直接了解的。所以在积极推进电子政务同时，对于安全方面的信息管理系统是要予以充分的重视。

第六、城市公共安全规划的实施。这还要靠政府的组织领导，包括公民、法人、社会团体等人群的积极参与。

3. 城市公共安全规划的实施

包括在城市功能区改造、扩建和新建的过程当中，公共安全规划与功能区建设规划应该同时设计、同时验收、同时建设和实施。第一，在现有的老城区内，来补充制定城市公共安全规划，需要考虑功能区的类型与分布结构，确保城市区域安全体系的合理规划和设置。第二，在城市建设改造的过程当中，城市公共安全规划要作为城市改造建设的重要目标和必要保证;第三，在城市新开发区内城市建设规划应与城市公共安全规划同时论证、同时设计、同时建设和实施。当城市功能区建设规划与城市公共安全规划有矛盾的时候，要统筹考虑，进行安全性能化的规划与设计，同时利用安全计算方法，优化拟采取的各项措施，既可以满足城市功能，又可以满足城市安全。

举一个简单的例子。从消防的角度来看，以北京为例，北京这两年建了“大鸭蛋”这种大剧院，建设了非常复杂的像中央电视台的建筑，也包括一些奥运场馆，毫无疑问要充分考虑到安全问题，但是按照现有建筑消防设计的规范，都没有办法覆盖，或者说它超出了现有消防规范可以进行规范化管理的过程。这个问题很显然后果就有两种，一种就是拿现有的消防规范把这些建筑都枪毙掉，你不安全不能建;另外一种是用替代的办法来做，要确保这些建筑的建设能够与消防规范所要求的安全处于同一水平。显然第一种是没法做到的，因为无论是领导还是老百姓都会认为社会是在不断的发展，我们需要功能性、艺术性高度融合得非常好的建筑，如何既满足安全的要求，也要满足这种建筑艺术化、功能化的要求，于是就提出来一种性能化的规划和设计。

所谓性能化就是让它满足消防所要求的性能，但是不一定要机械的搬用规范里

面所规定的这些措施，因为规范里面所规定的措施是依赖在比较小尺寸的情况之下所开展的火灾和消防的实验来决定的。

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------------------------------------------------------------------------ 比如说再一个餐馆或者一个房间里面，有多大的面积，可燃物的荷载是多少，

这时候需要什么样的探测器，需要几个喷淋头，做一个实验就行了，把东西堆在那里在实验室里烧起来，探测器报不报警，喷淋头喷下来之后能不能把火控制住，经过了若干实验之后，世界各国包括中国在内就认可了这样一个结果，于是就给出了一个处方式的规范，什么样的功能，多大的房间需要安什么样的探测器，需要安几个喷淋头，就照那个办就完了。但是当建筑变得很高很大的时候，我们没有能力去做全尺寸的实验，所以这个时候如果再来规定，比如说到底几个喷淋头就安全合理了，什么样的探测器就安全合理了，那这个规范就没有办法覆盖了。所以在这种情况下，世界各国搞火灾、搞消防的这些科技工作者，就是用这种性能化的办法。因为核心的功能是什么,就是说人员聚集的场所一旦发生了火灾，我要让这里面的人

有足够的时间疏散到安全地带，这就是安全第一位的准则。

让人有足够的时间疏散到安全地带受什么因素影响呢,当然受两个方面的影

响，一个因素是火起来的快慢，如果这个区域里面有2000个人，火起来的非常

快，只到了3分钟这里面的人就跑不出去了，或者说烟气浓度太大，或者说火释放

的热量太多，这里面就很难保证安全了。另外一个方面，就看房间里面的人往外疏散需要多长时间，大家都会了解，比如房间开的门比较多，那疏散的时间就比较短，同样想要火烧的稍微慢一点，就用阻燃的材料就比用不阻燃的材料火起来的就比较慢。要想让烟气下降的比较慢，不要更快的侵蚀到人，假定有一个排烟系统，火灾烟气冒上来就抽走了，一旦发生火灾人有足够的时间疏散到安全地带，这个就可以了。不硬性的规定你一定要采取什么措施，但是这些综合措施的结果达到了安全需求，这就是安全性能化的规划设计。

我们举个例子，日本东京的城市安全规划，基本的想法就是第一、确保城市构造的防灾性安全;第二、提高地域防灾性能;第三、每个建筑物的耐震、耐火等防火性能提高。采取的措施:第一、火灾蔓延阻断带的整备，包括城市计划道路的整备，防火地域的规制，沿道不蔓延化等，还设有中心防灾轴，然后主要的火灾还有一般火灾蔓延的阻断带;第二、城市街区的整备，危险街区优先整顿，不燃率达到70%以上，然后还包括了建筑物的修复;第三、避难所的整备，大规模公园的扩充，避难所周边建筑不燃化等等。

这个就是日本东京城市安全规划的一个图，日本东京不像北京是方方正正的，但是它里面考虑了那些因素，按照这种考虑，在城市里面不会火烧连营。因为日本的建筑很多还是木结构的，但是它就要把木结构的区域本身要控制，不能太大，当中用钢筋混凝土的建筑隔开，防止蔓延。另外1923年日本发生了一场非常大的地震，然后诱发了一个非常大的火灾，正是那场火灾烧死了几万人。于是后来他们就考虑，如果人到公园里面避难，为了避免火从公园外面烧进来，就是在树的下面来布设相当于消防的喷头，只不过这种喷淋是从下往上，一旦发生了事，水由下往上喷，把树都给搞湿了，这时候火就烧不过去，从而保证了在公园里面的人能够比较安全的有这样一个避难场所。所以从城市的整体安全角度来讲，

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------------------------------------------------------------------------ 东京还是考虑的比较仔细的。

(三)城市突发事件应急平台建设

因为在突发事件应对的过程当中，政府是发挥主导作用，公共安全是政府的公

共管理和社会服务当中非常重要的一个方面，这个方面的责任政府是不可回避的，公共安全不能靠市场机制来自动的进行调节，是要靠政府的主导作用，政府是应对突发事件的领导和管理主体，而应急管理是履行社会管理和公共服务职能的一个重要内容，而危机管理能力是政府行政能力的一个重要体现。所以全面预见和应对、减轻灾害事故影响和恢复重建是政府建设“和谐社会”的重要组成部分，同时也只有政府才能够有效的组织协调政府内部和全社会的人力、财力和物资资源，实现有效的应对。

1. 应对突发公共事件，总结国内外的经验，其实有三个方面的问题。

第一，面对重大的突发公共事件，如何实现全面的监测监控，并且快速动态的

全面了解应急现场的状况。

第二，面对不同条件下的突发公共事件，如何科学预测其发展趋势可能带来的

灾难性后果，并且快速向社会做出预警。这个毫无疑问是政府的一个重要的责任。