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我国农村土地流转的现状与对策研究

我国农村土地流转的现状与对策研究

引言

农业、农村和农民问题是我国社会经济发展具有全局性、战略性的重大问题。土地问题是影响“三农”问题解决的关键,而如今土地问题的核心是农村土地流转问题。新中国成立以来,我国农地变迁经历了从土地改革,到农业合作化,再到人民公社,最后到家庭联产承包责任制的过程。家庭联产承包责任制还原了农业家庭经营最优的特征,通过让家庭成为自身经济活动的剩余索取者,家庭成员成为财产的股东,并赋予家长配置资源、协调生产和应用激励手段的权力,其结果是“一个家庭责任制下的劳动者劳动激励最高,这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额,而且还因为他节约了监督费用”。家庭联产承包责任制的制度绩效是显著的。林毅夫在分析1978-1984年间中国农业增长的源泉时,运用生产函数法测算,此间农业产值增长42.23%,在各种解释变量中,制度变量的贡献约占46.89%,相当于同期化肥、资本、劳动力、土地投入的总效应。但是,作为一项制度创新,家庭联产承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。因为,家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露出一些缺陷和不足:其一,家庭经营规模细小,土地零碎,既妨碍了土地的适度规模经营,又妨碍了农业的机械化;其二,随着第二、三产业的发展,农户兼业化日益严重,农业生产成为许多农户的副业,这既不利于传统农业向高效的现代农业转变,也不利于农地的可持续利用;其三,农民对土地的依恋心理增强,给具有现代意义的农民离土离乡增添了新的困难;其四,农民的组织程度降低,农户分散化,使现代农业科技和先进生产经验、先进耕作技术的传播与推广变得比过去更为困难。这些缺陷和不足在很大程度上产生于家庭联产承包责任制本身。为了克服这些缺陷和不足,实现农业的第二次飞跃,必须深化和完善农村土地制度,寻求建立农村集体所有、农户家庭承包经营的新型占有关系。其中最重要的是,寻求一种制度能将家庭联产承包责任制与农地资源的市场化配置机制对接耦合起来。而农地市场化流转正是这样一种制度安排,它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制,实现了家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合,真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷,具有重大的现实意义。

1 农村土地流转的涵义及其意义

1.1 农村土地流转的涵义

1.1.1 农村土地流转的定义

关于土地流转的确切定义在目前的法律、法规没有明确的表述,理论界也没有一个比较统一的提法,许多有关土地流转的文献对其内涵界定也不统一。也有许多学者对土地流转的概念进行了界定。综合许多学者的观点,笔者认为所谓土地流转,实际上是农村土地权利通过市场、中介等途径实现全部或部分转让,即土地权利(土地所有权和土地使用权)的流转。而土地权利的流转在我国更多地表现为土地使用权的流转。

1.1.2 农村土地流转的形式

1.1.

2.1 转包

转包是指土地承包经营权人在不改变原承包关系的前提下,将其拥有的土地使用权单独或者随同地上附着物一起租赁给他人使用并收取租金的经济行为。这种流转形式的特点是,承租人不与土地所有权主体直接发生经济关系,而只与现在的出租者发生经济关系。转包是一种较为机动、灵活的流转方式,租赁双方可根据当时的经济、技术和社会条件签定租赁契约,以明确双方的权利和义务,租赁期限由双方约定,但不能超出出租者取得的承包经营权的剩余期限。在这种使用权的交易形式下,出租者与土地所有权主体的契约关系并没有解除。1.1.2.2 转让

转让是土地承包经营权人将其拥有的土地使用权一次性地让渡给新的土地使用者的经济行为。转让的期限只能是土地承包经营权人所取得的承包经营权的剩余期限。转让行为一旦完成,原土地使用者与土地所有权主体之间因土地而形成的权利、义务关系也随之转移,即新的使用者承担原合同约定的相关义务,同时享有原合同约定的相应权利。由于转让涉及到与土地所有权主体之间的关系,这种流转形式必须得到土地所有者的许可,并接受其对转让过

程的监督。

1.1.

2.3 互换

互换是土地使用权的当事人之间相互交换土地使用权的经济行为。这是一种双方根据地块的地理位置、距离远近、土壤肥沃程度而进行的以各自的土地使用权为指定物的交易行为。与一般的产权交易不同的是,这种交易方式不直接以货币为媒介,而是一种“物物”交换,物与物不等价时才以货币补差价。交易完成后,交易双方均丧失原土地承包经营权而取得新土地承包经营权,也即与原土地使用权相伴的各种权利和义务将随之易主。这种交易方式对改变地块细碎,实现土地归并集中,开展适度规模经营具有明显的效率意义

1.1.

2.4 入股

入股是土地承包经营权人在保留土地承包经营权的情况下,将其拥有的使用权作价入股,与资金、劳动力、技术等其他生产要素结合组成农业股份制或土地股份合作社并进行以农业生产经营为主的经济行为。这种流转方式的特点是,农户通过将土地使用权入股,农户成为股东,这样,不管农户种不种田,不管土地增值有多大,都可以凭借手中的股权得到土地收益的分配。在这种流转形式下,土地的价值形态与实物形态分离,并通过农户对土地价值形态的占有(主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现),逐渐淡化农户对土地的实物形态的占有,从而达到推进农地流转的目的。同时,这种流转方式通过将土地使用权入股,实行土地股份合作制,可以扩大资金筹集渠道,使生产要素优化组合,促进农业生产的稳定和发展。

1.1.

2.5 抵押

抵押是土地承包经营人将其拥有的土地使用权作为抵押物来向土地金融机构获得贷款的经济行为。土地使用权为抵押人履行偿债义务的担保物,如果抵押人不能按期履行偿债义务,抵押权人(土地金融机构)有权实现其抵押权,作为抵押标的的土地使用权将收归土地金融机构,土地金融机构可将其租赁或转让。而且土地使用权收归土地金融机构后,抵押人与土地所有权主体之间的权责关系并不随土地使用权发生转移,土地金融机构并不需要向土地所有权主体缴纳承包费或租金,承包费或租金仍由抵押人缴纳,土地金融机构只需向新的土地使用人收取租金或转让金。抵押作为农地流转的一种重要形式,对解决农地流转中的资金不足问题,推动农地流转金融市场建设具有积极作用。

1.2 农村土地合理流转的现实意义

1.2.1 有利于增强集体经济实力

与土地家庭承包经营制度配套运行的是村民自治的农村经济社会管理体制,乡村集体经济组织为了保证这种制度运行,往往把管理费用按土地承包数分摊给农户,农户为了逃避所分摊的税费而抛荒弃耕,土地流转制度形成以后,乡村集体经济组织为解决抛荒所致的欠缴税费问题,也积极地推动弃耕户转让承包地,实现土地流转和税费负担落实,形成了土地流转的外部动力。这样的状况使得在增加农户收入的同时有利于增加集体收入和增强集体收入。无论是委托转包还是反租倒包,村集体经济组织借助于土地集中连片、土地整理、招商引资等手段,提升了土地利用价值,增加了经营收入和发包收入。

1.2.2 推动农业规模经营的发展

首先,与世界多数国家相比,我国耕地数量不足,质量差。数量不足主要表现在人均耕地占有量上,质量差主要表现在水土流失严重,耕地沙化严重上。另外,撂荒面积也日益增多,建筑用地占用耕地的现象更是不断泛滥,进一步导致耕地面积的减少。以上这些表明耕地问题日益突显出来。就需要我们提高对其的利用效率,提高每一寸耕地的产出率。然而,在实施农村联产承包责任制时,农村土地资源通常按家庭大小,土地肥力,距居地远近分配给农户,这种土地分配方式往往导致地块分散,以至于现代农业技术和设备也因成本过高而难以使用,农业生产效率不高,很难实现规模经济。通过土地流转,实现耕地的规模化经营,提高土地的利用效率,进而促进农村经济的发展。

其次,农业产业结构调整已成为农村经济发展的一支重要推动剂。调整产业结构必要改变原来的种植品种、种植模式、种植规模,打破以往“户户都种田,家家小而全”的经营格局,促使土地利用按照效益法则向优势产品和优势产业的流动。实现合理的土地流转,发展规模经营,是

促进农村产业结构调整,加快农村经济发展的重要因素。

第三,由于农户的科技文化素质和资金、技术等方面各不相同,所以又不可能所有的农户都按照统一规划从事种养经营,只有从实际出发,积极引导农户进行土地流转,才能落实农业结构调整中的区域布局规划,促进土地向专业经营大户集中,进而推动农业的规模经营,提高产业化的组织化程度,实现农业的高效益。

1.2.3 优化土地资源配置,提高农业综合效益

通过多种形式的流转,土地不断向经营大户集中,用于发展效益较高的经营项目,就能大大提高土地的利用效益。这是由于市场机制在土地资源配置中发挥重要作用,是弥补一家一户平均占有土地资源的缺陷,实现土地与劳动力、资金技术等生产要素有效结合,提高农业综合效益的有效途径。

1.2.4 稳定完善土地承包关系,保护和调动农民的积极性

延长土地承包期30 年不变,是党在农村的一项基本政策,在承包和承包关系不变的前提下,因势利导,促进土地流转,妥善处理好农村人地矛盾、结构调整、农村劳动力变化等因素对土地承包关系的影响,能够保护和调动农民的积极性,解放和发展农村社会生产力。

1.2.5 加快农业技术和农业机械的推广进程

土地流转后,承包大户都渴望使用新技术、新品种,以提高产量、提高效益。这样,农技部门推广新技术、新品种、新机械的对象少了、难度小了,而规模和面积却会几倍、几十倍甚至更多倍地增加,从而能有效地提高农业劳动生产率,促进农业现代化的发展。

1.2.6 实施土地流转有利于农村劳动力向二、三产业转移

解决中国的“三农”问题其根本出路是大量减少农民。这些农民到哪里,就不只是农业和农村内部的事情了,它涉及到整个社会利益格局的大调整。这种流转机制的建立,改变了部分农民“亦工亦农,亦商亦农”的兼业化状态,解除了土地对这些农民的束缚,促进了农村劳动力向非农产业转移,向城镇聚集,推动了城市化、农村现代化进程。

2 我国农村土地流转的现状、问题及其成因

2.1 我国土地流转的现状

2.1.1 农地流转规模扩大,速度加快,但总体上仍处于一个较低的水平

直到20 世纪90 年代中期以前,农地流转的发生率一直是偏低的,如在上世纪九十年代初全国仅有不到1%的农户转让土地,转让的耕地面积仅占全部耕地的0.40%。而近年来,随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进,农地流转的规模不断扩大,速度有所加快。以湖南、江苏、浙江三省为例,2000 年湖南流转土地8.35万公顷,比1996 年增长26.8%;江苏流转土地7.78万公顷,比1996 年增长19.6%;浙江至2001 年 4 月流转土地20万公顷,比1997 年增长11.0%。根据2002 年上半年由中央财经领导小组办公室、农业部、国发中心等单位在全国部分省份的一份调查表明,我国农地流转已初具规模。尽管如此,农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。农地流转无论是在规模上,还是在速度上,都落后于农村社会经济发展。

2.1.2 农地流转地域扩张明显,但地区之间发展不平衡

农地流转是随着家庭联产承包责任制的产生而产生,并随着农业结构调整的推进而发展的。早期的农地流转主要发生在农村二、三产业比较发达,农民非农就业和收入比较稳定的沿海发达地区和各大中城市郊区;而欠发达地区因为农民就业门路少、农民收入对土地依存度高,而较少发生农地流转。但是,近年来农地流转地域扩张较为明显,呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩展。但是,由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等的差异,致使地区之间的农地流转表现出很大的差异。这种差异不仅体现在省际之间,即使同一省份内部地区差异也很大。以浙江省为例,浙江省农地流转地区差异状况相当明显。从流转土地面积占耕地面积的比例看,湖州和绍兴的比例最高,分别是21.9%和21.7%,丽水和嘉兴的比例最低,分别是5.6% 和 6.2%,比例最高的是最低的 3.9倍。从涉及流转村数占总村数的比例看,也是湖州和绍兴的比例最高,分别是85.8%和80.2%,杭州和丽水的比例较低,分别是48.0% 和53.5%。

2.1.3 农地流转形式多样化,但仍以农户自发流转为主

农地流转是一个从实践中催生的产物。不同的地区产生了不同的农地流转形式,具体有转包、转让、互换、入股、租赁等形式。从流转主体看,可将农地流转分为农户自发流转和乡村集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式,乡村集体统一组织流转主要采用入股、租赁等形式。农户自发流转是农地流转的主体,通过农户自发流转的面积占总流转的比例,福建省占85.3%,浙江省占58%,江西省占67.5%,湖南省占75.6%,湖北省占51.2%,海南省占62.4%;通过乡村集体统一组织流转的面积占总流转面积的比例,福建省占13.7%,浙江省占26%,江西省占12.1%,湖南省占24.4%,湖北省占46%,海南省占33.8%。但是,由农户自发实现农地流转,不仅面临着较大的搜寻成本,而且面临着较大的谈判成本,还面临着较大的履约成本。

2.2 我国农村土地流转过程中存在的突出问题

我国农地流转过程中存在着较为严重的问题,具体有以下几方面:

2.2.1 农地流转市场供需失衡

农地是农业生产的物质载体和重要资源,其本身具有稀缺性。随着非农产业的发展,在比较利益驱使下,农村劳动力逐渐离开农业从事非农产业,大量农地发生显性或隐性撂荒。在农地流转存在潜在供给的情况下,农地流转市场却存在有效需求不足的不合理现象。

2.2.2 农地流转侵权现象严重

我国《土地管理法》明确规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”,“依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理”,“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营”。这表明农村集体经济组织享有土地所有权,农民作为集体成员获得土地承包经营权。应该说,现行法律政策对农村集体经济和农民土地总权利的规定是清晰的。但在农地流转过程中,土地所有权主体代表与农民集体成员之间存在严重的相互侵权问题。一方面,基层政府出于种种原因,不顾客观条件,强制推动流转,随意改变土地承包关系,侵犯了农民的承包经营权,影响了农民正常的生产生活。另一方面,农户之间自发的农地流转行为许多未经村民委员会同意,又使土地所有权主体的管理权受到侵犯,给土地税费征收、承包合同管理等工作带来诸多不便。

2.2.3 农地流转过程操作无序

我国农地流转还处于一个不断摸索与经验总结的阶段,有关农地流转的政策、法规还较缺乏,全国性的可上升到法律地位的文件更少。对于农地流转中出现的一些问题,如农地流转中产生的矛盾与纠纷怎么处理;农地流转双方(或三方)的权利、义务如何明确,利益关系如何协调;农地流转价格怎么确定;农地流转合同的签证、仲裁如何操作等,现行的政策、法规未能做出更为具体的规定,给农地流转的规范化运作带来困难。这样,一方面削弱了集体土地管理者的管理职能和监督职能,造成了土地承包关系的混乱,为今后的农地流转工作埋下隐患。另一方面,造成土地利用当事人的短期行为,因为土地受让方获得的是没有长期保障的土地使用权,当然不愿对土地作较大投入,只愿意维持现状或搞掠夺式经营,造成土地资源的浪费。

2.2.4 土地流转收益分配不规范

集体土地用地的流转主体显现的多元化发展趋势。参与集体土地流转的主体包括乡、村、村民各级集体经济组织及开发商等。不同的主体要求各自的经济利益。主要问题是集体土地所有权主体与县、乡、村以及农民之间的土地收益分配关系不清。在自发交易的情况下,“谁流转,谁收益”的获利方式,存在乡、村、农民之间相互争流转权的现象,往往是谁的权利大,谁获得的流转收益的就多,处于弱势的农民个人则获利甚少。这样在农村集体土地流转中产生了许多矛盾和问题,一方想压低土地使用权的成本,以最小的投资加快发展、建设步伐;另一方想增加补偿以求生存,增加了土地流转工作的难度。农村集体用地使用权流转收益究竟归谁所有,农民的利益该怎样体现,在国家利益和农民利益的关系上,在不同使用者利益分配的处置上,分配是否合理已成为当前解决流转难和维护稳定的关键。具体说来就是,国家运用行政法律手段强制性参与农村土地收益分配,保证了国有宏观利益在很大程度上侵

犯了农民的切身利益,而作为土地生产经营主体的农户在生产过程结束后却无法获取应有的土地收益。这样不可避免地导致土地收益分配的混乱与无序,最终阻碍农村土地经营制度的正常运行。

2.2.5 土地承包期限不稳定,影响农户生产经营

国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中,农民的土地承包期不断地被调整,使土地经营周期人为缩短,不利于对土地进行长期投资和土地保护。频繁调整缘于土地所有者(乡、村、组集体使用土地,“以权谋私”“以权寻租”,从中渔利)。因为承包期越短,对所有者越有利。这种土地承包期不定,最大危害是不利充分合理利用土地资源和损害了农民的利益。

2.3 我国农村土地流转过程中存在的突出问题的成因

诸多问题中原因是多方面的,而每个问题又都是多个原因。复杂的利益关系下,原因也可以说主要有以下几方面:

2.3.1 土地所有权主体不明晰

农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都有明确规定。但是,“集体”到底是哪一级,法律规定却较为模糊。如在《宪法》中,集体土地被笼统地界定为集体所有;在《民法通则》中,则被界定为乡(镇)、村两级所有;在《农业法》中,则被界定为乡(镇)、村或村内农业经济组织所有;《土地管理法》除了重申上述规定外,还补充规定,“村民集体经济组织所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。不仅如此,现实生活中大多数农民对土地所有权的主体归属也是很模糊的。由于集体土地所有权主体不明晰,致使农地流转过程中经常出现多元主体之间的权利之争,于是人为地加大了交易成本,影响了农地资源的配置效率。

2.3.2 土地承包经营权不稳定,不完整

由于土地承包经营涉及各个方面的复杂关系,客观上存在利益矛盾,而农村经济体制改革又是一个逐渐深化的过程,利益格局处于动态调整之中,从而增加了严格界定承包经营权这一新型权利的难度。正是由于土地承包经营权的权能属性未得到明确界定,造成农户与集体、农户与国家以及农户之间的关系模糊;加上法律规定不细和执法不严的影响,使土地承包经营在实践中缺乏规范约束,操作的灵活性增大,故而难以形成严格制约违规甚至违法行为的外部环境,由此导致土地承包关系不稳定。而且事实上,我国目前的土地承包经营权仅为一耕种权,是狭义的土地使用权。显然,与承包经营权的真实内涵相比,其权能是残缺的。正是由于承包经营权是一残缺的使用权,使得承包经营者无法真正行使自身的权利。另外,土地承包经营权的不完整性还表现在许多农民根本没有书面的土地承包合同,没有合同保障的承包经营权受到随意的侵害是不言而喻的。

2.3.3 农地流转价格缺乏规范

其一,长期以来,我国农村土地制度只进行土地的实物管理,从整体上否定土地是商品,具有价值,这就割裂了土地所有权与地租、地租与价格、价格与价值之间的联系。其二,农村土地比城镇土地更为复杂,因为农村土地在所有权与使用权之间较城镇土地和国外土地增设了一项承包权。承包权可和使用权统一于一身,表现为承包经营权,也可分离,那么承包权和使用权应各有价值,但如何计算,尚无计算方法和价格衡量标准。其三,目前广大农村尚未开展定级估价工作,缺乏科学合理的价格体系。这样,农地流转的价格机制很难形成并发挥作用。

2.3.4 农地流转交易组织欠缺

农地流转交易组织包括交易载体和交易规则。交易载体是指交易的场所和监督机构;交易规则是指必须遵循的各种法律、制度和条例等。一方面,我国农地交易市场基础设施少,场所、机构等相当缺乏,市场信息无稳定的传递渠道;另一方面,我国农地流转交易又实实在在的存在,但是可以指导农地流转的政策、法规较为缺乏,各地都在摸着石头过河。因此,农地流转实际上是在既没有任何权威性的法规,又缺乏相应的市场规则、监督机构保证规范运作的条件下进行,其结果是导致交易缺乏透明度、公平性,交易成本高,而且交易范围大多局

限在本村、本小组,交易量小,纠纷多。

2.3.5 农地流转中介组织匮乏

随着农村非农产业的发展,农地流转将会日趋活跃,如果仍由农户漫无目的地寻找交易对象完成交易过程,势必因效率低下而在一定程度上影响农地流转的速度、规模和效益。由于农地流转的中介组织匮乏,我国农地流转基本上是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行,即土地的转让方找不到土地的受让方,土地的受让方找不到土地的转让方,形成了“有买找不到卖,有卖找不到买”的局面。值得注意的是,目前在大多数地方、大多数情况的农地流转都是集体经济组织充当中介组织。表面上来看,集体经济组织作为中介服务组织,便于交易操作,但这种集体经济组织既当“裁判员”,又当“运动员”的情形,不可避免地会干涉其他交易主体的权益,从而失去中介服务组织应有的效率和媒介功能。

2.3.6 农村剩余劳动力转移缓慢

我国既是一个人口大国,又是一个农业大国。长期以来,我国农村一直存在着不同程度的剩余劳动力。进入90年代后,我国农村剩余劳动力转移一直滞后于农村社会经济发展。一方面,我国正处于经济结构调整的关键时期,城市工业和乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的扩张能力有限。另一方面,在二元社会经济结构的刚性约束下,农村剩余劳动力很难在农村和城市之间自由迁移。另外,由于非农就业的风险性和非农收入的不稳定性,兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地,真正走进城镇。土地仍被他们视为“避风港”、“保命田”。如果这部分兼业农民不愿意放弃土地,可以说农地市场化流转的空间不大。

2.3.7 农村社会保障体系建设滞后

长期以来,我国农民游离于社会保障网之外,严格意义的社会保障制度在农村几乎为零。由于农村社会保障体系建设滞后,作为农民最重要的生产资料和生活资料的土地因而承担了其本不应承担的社会保障功能。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可行手段。土地的社会保障功能牵制了农地市场化流转。在当前小规模家庭经营尚有较强生命力,非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下,绝大多数农民仍将土地视为“活命田”、“保险田”和非农就业的“退路”,因而宁肯种“粗放田”、“应敷田”,甚至不惜暂时“抛荒”,也不愿轻易转让和放弃土地。

2.3.8 农业风险防范机制不健全

农业是一个周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业。在市场经济条件下,农业兼具自然风险和市场风险。特别是在我国农业基础薄弱的情况下,表现尤其明显。在这两种风险相互交织下,农民很难获得平均利润,甚至有时连成本也难以收回。因此,在尚没有健全的农业风险防范机制的条件下,农地市场化流转就会因巨大的经营风险而难以实行,即使实行也难以达到预期目的。其他如产前、产中、产后服务相对缺乏。在这种条件下,大多数农民都无力经营较大面积的土地,致使农地市场化流转的有效需求乏力。

3 促进我国农村土地流转对策建议

3.1 西方发达国家土地交易制度的主要经验及对我国的启示

3.1.1 西方发达国家土地交易制度的主要经验

世界不同发达国家由于其自然条件和所处的历史时期不同,在推进农业土地规模化方面采取的道路和手段是不同的,但它们的许多地方值得中国借鉴的。如西方土地经济学者一般不提土地流转这个词,也不提所谓“两个层次的流转”。这与很早就实行市场经济体制有关。在市场经济条件下,只要产权关系清晰,对土地可以自由买卖、租赁、抵押等。但是,在英联邦的一些成员国,形式上土地属于女王所有,所以在土地流转中创造了“土地批租”等制度,通过批租获得土地使用权者,可以再进行买卖、出租、低押使用权等,这个制度通过香港先传到我国一些地方,然后又对我国中央的立法产生重大影响。法国现阶段土地制度和土地流转的特点是将土地市场分为市地市场和农地市场,两个市场严格划开,不得混同。市地市场以建设用地流转为主,农地市场以农业生产用地流转为主。德国土地制度和土地流转的特点是土地私有制是德国土地制度的主体,租佃居于次要地位,但是近年来,土地租佃关系呈上升趋势。中东欧国家对土地的态度以及对原有大农场的改组中都能得到体现,在这些国家,大农场要么被撤消,要么实行了彻底的内部管理改革。政府支持农场组织形式的多样化,新

成立的农场土地与劳动规模都小于社会主义时期的农场,这与市场经济发达的国家的经历是一致的。美国则采取的是一种比较自由的、相对市场化的方式,通过工业化,城市化发展带来的产业间比较收益的差异,依靠市场经济手段逐步实现农业人口的转移和城市化,从而不断推进农业生产规模的扩大。

3.1.2 西方发达国家土地交易制度对我国的启示

目前,我国的基本情况是:人少、地少、城镇化率低和农业劳动生产力水平低。我国可耕地面积只占世界7%,而人口却占世界的21%,城镇化率为36%左右,明显落后于工业化进程,与同等经济发展水平的国家相比低约10 个百分点,农村耕地面积比较小,大量的农村剩余人口滞留在有限的土地上,农业生产的条件比较差,农业技术水平比较低。我国面临着扩大耕种面积、提高农业劳动生产力和城镇化水平低、大量农村人口无法转移的矛盾。这些情况与发达国家的情况在很多方面是不同的。但西方发达国家土地制度的变革,农业经济的发展和农民问题仍对我国有不少启示。

3.1.2.1 强化土地承包权

农地的流转应以经营权(即使用权)为主。我们应认识到在我国这种地少人多的国家,土地是农民的命根子,农民是不会轻易放弃土地的所有权的,提高农地经营规模,应通过土地使用权和经营权的流动来实现。借鉴西方国家的经验,我们要强化农村土地承包权,通过立法把土地承包权所有权化。实现农地的规模经营,应以农地的经营权流转为主要手段。

3.1.2.2 根据经济发展的需要及时改革和完善土地制度

英国的土地法律制度虽然为适应资本主义发展对土地的要求,进行了一系列的调整,但仍然落后于时代的要求。如法律长期规定土地不能进入市场,但这时社会发展已迫切要求自由流转。因此,产生了不受法律保护的用益权,逃避了当时的法律约束。当时的英国之所以能作到这一点,是由于英国注意传统和习惯,以往的判例具有约束力,直至后来的衡平法手法的发展。因此,我们应根据农村社会和经济发展的要求,及时总结人民群众的实践,听取人民群众的呼声,不断对土地制度和政策进行改革和完善。

3.1.2.3 在农用土地市场化的同时进行相应的配套改革

在这里我们或许可以从中东欧和独联体国家的农业转行政策中吸取一些经验。1992年后,中东欧和独联体国家经历了剧烈的经济衰退期,但就农业方面来说,独联体比中东欧衰退程度要大得多。原因就在于独联体未将农村土地推向市场而是推行大农场模式,而中东欧国家对农业及国民经济其他部门实行了较为激进的改革。这些转型较为成功的国家看来正在摒弃苏联农场模式,既土地、劳动力、资本主义这三大生产要素的大规模化,而独联体国家却仍保留了这一传统模式,因而他们的改革就显得很不成功。当然中东欧国家改革时采用的农地私有化未必适合我国的特殊国情,其农场式的经营模式也不同于我国。但我们应当吸取其合理的内核,既进行彻底的内部管理变革,不仅要把土地市场化,劳动力、资本同样应市场化。市场经营机制渗透的不仅是土地流转,还应在农村的各个方面。

3.1.2.4 应注意对各类有一定规模农业经营体的培育

农业经营体的成立,应以因地制宜,农民乐于接受为原则。如一些西方国家给农业经营体提供必要的生存空间和发展空间。所培育的农业经营体包括:有经营能力的专业大户的家庭农场,两户以上农民组成的生产合作组织,以土地或资金入股的法人或自然人合办的公司,以资金或技术入股的法人或自然人合办的公司,由上述农业经营体与其产业部门的经营体投资合办的农业一体化公司等。政府要为农业经营体创造条件,比如,在低息贷款、税费减免等方面予以支持;建立和完善对农业经营生产、销售和技术更新等方面的服务体系;在对农业经营体进行扶持的同时,也对其经营进行必要的规范。

3.1.2.5 培育完善的市场体系是农业实现规模经营的前提

根据西方国家的经验,结合我国的实际,应建立有利于促进农业规模化经营的国内外一体化的农产品市场体系。应积极鼓励利用兼并、联营、连锁、合作等形式发展一批大中型的农产品批发企业和一批新型农产品零售企业。

3.2 促进我国农村土地流转对策建议

3.2.1 稳定农村土地承包关系

农民获得长期而稳定的土地承包经营权是农地流转的基础,坚持承包责任30 年不变是农地流转的条件。因为只有把承包关系稳定下来,农地流转才能有更大的空间。为此,要继续落实土地延包30 年不变政策。最早开始土地承包的地方15 年承包期限到期。当时国家又作出决定,“土地承包期再延长30 年不变”。这一政策的初衷是想透过30 年不变,一方面赋予农民长期而有保障的土地使用权,让农民吃下一颗“长效”定心丸;另一方面又可以加强对耕地的保护,防止耕地流失,杜绝乡村干部在土地调整中的侵权行为,关于承包权的稳定和经营权的搞活,在政策上是不矛盾的,经营权搞得活不活,取决于两个方面,一是承包权是不是真正稳定了,如果一天到晚都在调整土地,农民是没法搞活的;二是如果大多数农民转移了,他们的主要收入来自非农产业,就可以搞活了。为此,中央政府有必要对土地延包30 年不变政策的实施情况进行一轮持续的全国调查,对尚未落实的村庄进行督促落实,对已经落实的村庄进行核实检查,并进行实时动态监测,以增强农民的信心。

3.2.2 建立健全农村社会保障制度

集体所有制下农民个人的二重性和农地所有权的基本矛盾决定了土地对我国农民来说具有多重效用。

3.2.2.1 土地为农民提供基本的生活保障

土地是我国农村最基本的农业生产资料,人们在土地劳动会生产出生活必需的粮食等生活资料,土地的垄断使得只有本集体的成员拥有在自己所有的土地上劳动并取得报酬的权利。土地对农民的这一效用称为生活保障效用。

3.2.2.2 土地为农民提供就业的效用

农民既可以以土地作为劳动对象,也可以以其他生产资料作为劳动对象。如果农民以土地为劳动对象,土地则为农民提供了就业的效用。

3.2.2.3 土地为农民提供直接收益的效用

如果土地的所有者把土地出租给别人,所有者向租赁者收取地租;如果自己直接经营,这部分收益就直接归所有者自己。土地对农民的这一效用为直接收益效用。除了上述三个主要效用外,土地还为农民提供财产继承效用、地产增值效用和免得重新获取时掏大笔费用效用。因此,要解决农民的后顾之忧,使广大农民从土地中彻底解放出来,就必须建立健全农村社会保障制度,将农村纳入社会保障的范围之内,扩大农村社会的覆盖面,完备农村社会保障项目,加强农村社会保障管理。

3.2.3 大力转移农村剩余劳动力

我国农地流转之所以步履蹒跚、进展缓慢,一个很重要的原因就是人地矛盾使然。只要人地矛盾不断激化,即使在土地私有制下,也避免不了土地的调整和土地的细分。因此,为了从农地市场化流转的制度安排中获得更高的体制效率,而又不至于牺牲社会公平,缓解紧张的人地矛盾是关键。否则,紧张的人地矛盾必然使农地市场化流转这一制度安排的预期效果大打折扣。因此,大量转移农村剩余劳动力,缓解紧张的人地矛盾是实现农地市场化流转的重要条件。

(1)加大户籍制度改革的力度,破除制约农村剩余劳动力转移的樊篱,为农村剩余劳动力转移铺平道路。

(2)大力发展乡镇企业,提高农村非农产业水平,为农民增加非农就业机会。

(3)重新构建城市化发展战略,提高农村城市化水平,为农村剩余劳动力转移提供充分的空间和载体。我们的发展方向应是大力发展小城镇。发展小城镇对缩小城乡差别,吸收农村剩余劳动力有不可替代的作用。

(4)大力发展农业产业化经营,形成农村剩余劳动力就地转移的吸纳机制。

(5)大力发展农村文化教育事业,提高农村劳动力的职业技能,优化劳动力的供求结构。

3.2.4 加大农业扶持力度

长期以来,我国实行的是农业支持工业、优先发展工业的战略,使得我国农业基础越发薄弱而现阶段我国政府对农业的支持还处于一个相对较弱的水平,这说明我国对农业的支持与保护还有较大的空间。今后应加大对农业的扶持和保护力度,着力改善农业生产经营条件,为我国农地流转尽快实现市场化提供一个良好的外部条件。

3.2.

4.1 完善农村社会化服务体系,推行市场化流转

建立完善的农村社会化服务体系协调配套。一是向农户提供及时准确的市场信息、科技信息和政策信息的信息性服务;二是为农户组织生产经营所需要的资金和物资,保证生产经营活动正常进行的供应性服务;三是帮助农户销售农副产品,使农户及时获取农副产品收益的销售性服务;五是组织农户进入市场参与流通,开辟新的生产经营空间的组织性服务。只有这样,才能充分发挥集体经济组织的作用,为土地转入户提供产前、产中和产后服务,以保证农地市场化流转的顺利进行。

3.2.

4.2 改革农村税费制度

一是规范收费行为,遏制农村“三乱”;二是初步规范农村分配关系,促进乡镇财税征管体制改革;三是进一步完善村民议事制度,促进农村基层民主政治建设;四是改善党群干群关系,维护农村社会稳定。全面推进农村税费制度改革,既是广大农民群众的迫切愿望,又是农地市场化流转的内在要求。

3.2.5 培育企业家类型的专业农户

农业企业家短缺是农地流转不畅的一个重要症结。企业家类型的专业农户必须具有较强的创新意识和创新能力,他不满足于温饱和稳定的生活,而是追求利润的最大化;他能够发现市场变化莫测中所蕴藏的盈利机会,能够高效率地组织起优质、新型、高价值的农产品生产;他有在农业领域中创造出不低于非农领域收入水平的强烈愿望和坚定信心。只有这种人才有能力和信心去支付较高的农地流转代价,并形成较大的农地流转需求。因此,培育企业家类型的农户,发展农业规模经营是当前推进我国农地市场化流转一个非常重要的政策切入点。为此,地方政府应采取相应的措施培育企业家类型的专业农户,以发展农业规模经营。

3.2.6 建立体制规范的农村土地流转市场

(1)适当借鉴城镇土地市场建设和城镇土地有偿使用制度改革的经验,努力培育农地市场。例如,更具时效性地落实发证工作、合同签订工作;加强金融支持,允许农民抵押土地使用权;加强中介市场的建设等。政府在农地市场的培育和建设中既要起到积极作用(如相关法律政策的制定和宣传、具体条款的细化和落实等),又要逐步退出市场,减少对市场的微观干预(如改革征地制度,缩小征地范围等).

(2)继续沿着"放权让利"的改革大方向,给予农民和地方更多自由选择的权力,特别是应鼓励而不是压制各地区的制度创新。中国的社会经济、农地制度和农地市场都具有强烈地区差异性,不同地区的资源禀赋条件不同,要素市场的特点不同,因此,在当前农村劳动力市场、土地市场都不完善的情况下,应鼓励各地区探索适合本地特点的土地流转方式。无论如何,在改革开放20多年后的今天,重回加强管制和中央集权的轨道,是不可能有出路的。

(3)增加农民的教育和培训的投入,对于农地制度改革的深化和农地流转市场的建设具有重要意义。通过提高农民的受教育程度以提高农民素质,有利于促进土地市场的形成和发育。加快土地资本存量的流转和土地资产的显化,这与单纯地减免农业税收等方法相比,是提高农民收入、保障农民长远利益的更为治本的方法。

结束语

新中国成立以来,我国农地制度变迁经历了从土地改革,到农业合作化,再到人民公社,最后到家庭联产承包责任制的过程。家庭联产承包责任制的制度绩效是显著的。但是,作为一项制度创新,家庭联产承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。因为农村土地承包责任制过分强调了人多地少的基本国情,限制了土地流转,以农户为单位的农地使用权因不能合理流动,导致经营规模偏小,难以产生规模效益。本文广泛吸取国内外相关研究成果的基础上,对农村土地流转的一系列问题进行了系统而有益的研究,并得出以下结论(一)农村土地流转是我国农村土地制度的改革和创新,是农村市场经济发展的客观要求,是农村产业结构变化的要求和农村劳动力大量非农转移的必然,是农村家庭联产承包责任制度的延伸,是农村和农民在经济结构调整中的明智选择。

(二)土地流转其实质是土地权利的流转。对于农村集体土地流转则主要是农村土地使用权流转,是农村集体土地使用权在不同经济主体之间的流动和转移。

(三)农村土地流转是一项社会性的系统工程。它不但直接决定土地资源的配置效率,而且间接影响农村社会的安定团结;因此,为实现土地流转,不仅要从产权明晰、机制构建、宏观调控等方面构建农地流转制度,而且要从稳定农村土地承包关系、建立健全农村社会保障制度、大量转移农村剩余劳动力、加大农业扶持力度、培育企业家类型的专业农户等方面完善农地流转的配套政策。

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