论我国政府职能转变中存在的问题及其对策1

论我国政府职能转变中存在的问题及其对策

关键词：政府；社会；政府职能；职能转变

英文关键词；the government; the society; the government function; the transformation of government functions;

中文摘要：政府职能在通常意义上讲是指政府在管理社会政治、经济、文化事务时所具有的各种职责和功能。中国加入WTO带来的巨大变化必然对政府职能提出新的要求。中国政府作为我国社会主义市场经济建设的组织者和管理者，积极促进和加速发展社会主义市场经济已经成为其重要职责。“入世”后，对中国政府职能转变的研究，成为了理论界的热点问题。本文以邓小平理论为指导，运用马克思主义、辩证唯物主义和管理学、行政学、经济学等学科的基本原理，采用理论与实际相结合的分析方法，对“入世”背景下我国政府职能转变的问题进行了初步研究，旨在探究加入WTO后我国政府职能转变所遇到的问题及其解决问题的方法，为我国融入经济全球化、全面与世界经济接轨过程中实现我国政府职能实质性转变提供一点有益的参考。具体研究内容包括:政府职能转变的国际比较、我国政府职能转变的现实意义和目标以及对策分析。

英文摘要：Generally speaking, the government function refers to all kinds of responsibilities and functions the government performs in administration of political。This paPer deals, from the perspectives of Marxist dialectical materlism, Deng Xiaoping Theory management science and economics, with the trdrisformation of Chinese goverment's function with the entry of China into WTO, aiming to settle some relevant issues to follow intemational practices during China's integration into the world economy.

导论

政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之，政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。政府职能转变是当代中国社会转型过程中的重大现实问题。从社会结构调整与政府职能转变的内在联系和互动发展的规律进行考察，社会结构变迁是政府职能转变的根本动因，而与之相适应的政府职能转变，将成为进一步推动社会向前发展的动力性资源。从这个意义上讲，政府职能转变的真正目的在于推动社会的进步与发展。在市场经济条件下，为促进区域经济发展，在创造条件改善硬环境的同时，注重优化软环境以赢得生产要素市场竞争的主动权，再以生产要素的聚集促进硬环境建设，实现经济发展的良性循环。近年来，各地虽下大力气进行专项整治，力图优化发展环境，但收效不够稳定、持久。究其原因，最重要的一个方面，就是政府职能没有从根本上得以转变，部门管理体制不配套，依法行政意识没有真正落实到位。

一、我国政府职能转变的现状及问题

（一）历史进展

1、我国政府职能调整的历程

中国政府职能转变的历史沿革“转变职能”一词，最早出现在1985年9月中国共产党全国代表大会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。转变职能问题的正式提出则是在1987年10月中国共产党十三大关于政府机构改革的论述当中，“为了避免重走过去…精简——膨胀——再精简

——再膨胀?的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”[1 [1] 《党的十三大报告》[R].1987年10月25日.]根据这个思路，在此后中国政府三次大的机构改革中都贯彻了转变职能的思想，以转变政府职能作为机构改革的核心和根本途径。下面我们就以这三次政府机构改革为主线来考察中国政府职能转变的历史进展。（一）1988年的机构改革早在1988年的这次机构改革之前，我国政府已经进行过多次政府改革，但基本上都重复了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。这种恶性循环促使人们不断地思考什么才是政府机构改革中的核心问题。1988年的机构改革在某种意义上就是这种思考的结果。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，经济体制改革在我国全面展开，改革开放的重心也从农村转移到了城市。随着经济体制改革的不断深入，过去传统计划经济体制下所形成的政府职能已经越来越不能适应经济发展的需要，成为经济发展和改革开放的阻碍因素。因此，《决定》明确指出政府管理经济的机构、职能、方式以及人员的配置都需要按照社会主义商品经济的要求，重新调整、设计新的改革方案。到了1987年的十三大，政府体制改革作为经济体制改革的逻辑结果成为大会的主题之一。大会在关于政府体制改革的论述中正式提出，政府职能转变是政府机构改革的关键，要适应经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门、转换政府管理方式以及提高政府的宏观调控能力。以上两次大会对中国政府职能转变形成了经济和政治上的两股推力，这直接促成了1988年的政府机构改革。。（二）1993年的机构改革随着改革开放实践和认识的进步，1992年的中国共产党第十四次代表大会提出了把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。因应这个目标，大会认为“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。”[4] [4] 《党的十四大报告》[R].1992年10月12日.，并从适应建立社会主义市场经济要求的角度对政府职能转变进行了全面阐述。1993年的政府机构改革就是在这样一个背景下启动的。1993年3月7日，中共十四届二中全会审议通过了《党政机构改革的方案》。3月间，八届全国人大一次会议在北京召开，指出这次机构改革的指导思想是：“着重搞好转变政府职能，精简内设机构和人员，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立社会主义市场经济的需要。”[5] [5] 《全国人大八届一次会议通过的国务院机构改革方案》[R].1993年4月19日.改革的重点是转变政府职能，转变政府职能的根本途径是政企分开。要加强中央政府宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，分步撤并专业管理部门。减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。要坚决把属于企业的权力放给企业，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。政府的行政管理职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。这次机构改革在1988年改革的基础上，深化了对政府职能的转变。但由于当时历史条件的限制，改革虽然明确以转变职能为重点，力求在这方面取得明显进展和突破，但改革效果仍然不明显。其中，如何处理好转变职能与精简机构的关系是很重要的一个因素。。（三）1998年的机构改革正如我们在前面的回顾中看到的，“由于历史条件的制约和宏观环境的限制，行政管理体制中存在的诸多问题仍未得到根本性的解决”。[6任晓.《中国行政改革》[M].杭州:浙江人民出版社，1998.](P321)过去历次机构改革的最终效果都具有阶段性、有限性。因此，随着中国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，对政治体制改革，尤其是政府管理体制必须适应市场经济需要的要求越来越迫切。1997年9月，国家主席江泽民在党的十五大上所作的政治报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”[7]十五大在政治体制改革方面的论述直接推动了1998年启动的新一轮政府机构改革。在1998年3月6日召开的九届全国人大一次会议上，国务院秘书长罗干作了《关于国务院机构改革方案的说明》，对这次机构改革的必要性和紧迫性，改革的目标、原则、内容和实施步骤等做出了详细的说明。2、新时期政府职能重塑的方向

立完善的社会主义市场经济体制要求进一步推进政府职能转变。从社会主义市场经济发展和社会主义民主政治的本质要求出发，中国政府职能转变的基本方向是：从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；

从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保

障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为

整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；

从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。

(二)政府职能转变存在的主要问题

1、党政不分、各级党组织对政府部门的事务干预过多

现在中央和地方，各级地方之间的权限还不是很清晰，尤其是财政权和人事权，矛盾重重，中央的机构组成与地方的机构的对应具有高度的一致性。中央机构之间很多相近职能机关并存的现象也很多，这样造成了上有左右责任不清，有利益的事情大家争着做，要承担责任的事情，大家相互推诿。而最终受到损失的还是社会大众。其次还造成机关叠床架屋，加大行政成本，导致人民群众怨声载道。

2、我国政府职能的“越位、错位、缺位”现象

当前，政府部门仍然管了太多不该管，管不了也管不好的事，政府职能越位现象严重，政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。政府是国有企业的出资人，同时又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分，与政府为社会组织创造公平竞争环境的承诺大相径庭。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。政府“越位”现象主要有以下方面：一是直接干预微观经济活动。二是盛行地方保护。三是追求短期政绩。四是包办社会事务。政府“缺位”现象主要有以下方面：一是宏观调控和市场监管不到位。二是环境资源保护不力。三是统筹协调作用发挥不够。四是公共服务供给不足、分配不公。

3、市场秩序的规范和监管不够——规范、监管市场秩序的力度不够。一是规范市场秩序的法律法规仍不健全。二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使已有法律、规章和制度形同虚设。三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍全国统一市场的形成。

4、政府对微观经济运行特别是国有企业直接干预依然严重——政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。计划经济时期形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制依然广泛存在，特别是企业设立、领导人任免、投资、外贸等领域的行政审批亟待清理、削减。值得注意的是，在推进国有企业改革的过程中，某些政策的实施又产生了强化行政审批和个案处理的副作用。国有经济布局不合理、战线过长的问题依然突出。对非公有经济的限制依然过多，公平竞争环境尚未形成。政府的公共管理职能和国有资产所有者职能混淆不清的状况没有根本改变。如何构建新型的国有资产管理运营体系，已成为深化国有企业改革亟待解决的重要问题。

二、我国政府职能转变中存在问题的原因分析

1、传统封建文化和官僚主义的影响根深蒂固

2、旧体制尚未转型行政管理体制改革是政府职能转变的前提。我们的行政管理体制废除单位制，要理顺上下左右的关系，清晰界定各机关的职权，裁撤多余的直接管理经济的部门，归并相关机构，真正做到“小政府，大社会”。从而为政府职能转变提供制度保证。

改革开放以来，我国教育事业迅猛发展，国民的整体素质有较大提高。随着国家公务员制度的实行，政府工作人员的素质也有很大提高。但从总体上讲，政府工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距，不能适应时代和社会发展的要求。一是对转变政府职能提高行政效率的重要性认识不足。认为行政工作效率不易衡量，担心职能转变会引起负面影响。二是对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定。不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强。三是等待观望，不敢创新。虽然他们也赞成转变政府职能，但行动上却等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄，缺乏创新意识，也不愿主动探索。四是胸无大局，思考问题往往从小集团或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是为人民服务意识淡薄，工作不负责任，方法简单，方式粗暴。凡此种种都说明部分政府工作人员的素质与社会主义市场经济发展的要求，与转变政府职能、提高行政效率的需要不相适应。在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的迷恋使市场机制难以推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争，结果是力不从心，而权力占据上风，也致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。

公务员队伍建设是政府职能转变的保障政府的抽象职能最终要由具体

的人的去行使，因此公务员队伍的素质决定政府职能履行的好坏。清正廉洁是对公务员的最基本的要求，同时要求提高公务员的办事效率，确保行政机关的高效运转。只有全面提高公务员的素质，才能更好地履行自己的职责，行政机关的绩效才能更上一层楼。

4、政府行政环境制约？？？

政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。影响与制约政府职能转变的要素有：(1)社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动力。在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。(2)公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。从管理科学化角度出发，政府要理顺与企业、市场、社会的各种关系和政府各部门之间

的关系，按照权责统一的原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。(3)技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。技术手段的创新，

一方面给政府广泛参与社会公共事务管理提供了充分保障；另一方面，政府可以在体制上选择更有效的方式，使自身的作用得到最有效的发挥，同时可最大

限度发挥其他社会组织的作用。(4)传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的同时，其中的消极因素也对政府职能转变起到制约作用

三、现阶段我国政府职能转变的原则与目标

(一)政府职能转变的原则

1、立足于中国的国情

我国是发展中国家，正处于并长期处于社会主义初级阶段，这是我们实施行政改革的基本立足点与现实前提，我国是农业的传统大国，国民经济比较薄弱，生产力不平衡，入世后，为避免农业受冲击农民收入减少，政府必须加强对农业的扶持，我国是社会主义国家，正进行建设有中国特色的社会主义，入世后，必须正视我国的基本国情，社会发展阶段，在维护民族工业，国家经济安全的情况下，有步骤有计划，有原则的逐步开放中国的市场，进行政府职能的转变，中国当前政府职能与入世接轨存在很大差异，中国已经成为WTO成员国，这就意味着我们要按WTO的规则来改造中国的市场运行规则，政府管理经济的模式

和企业的经营方式。加入WTO，我们面临最大的难题就是如何使“中国特色”与“国际惯例”接轨。

2、实行分阶段、分步骤的原则

我国政府职能转变是一个长期渐进的过程，加强行政机关的行使必须结合我国国情和人大工作实践，积极借鉴人类成熟的政治文明智慧，分阶段、有步骤、有重点进行探索和实践。

3、放权让利的原则没有了资源、政策等优势，建设服务型政府成为我国今后发展的核心竞争力。将创新行政方式，实行党委政府层面和政府内设机构层面的“决策权、执行权、监督权”相互分离又相互协调，优化再造政府流程，推进审批权与执法权相分享，扩大深化并联审批，推进行政服务中心实体化以及信息化平台建设。同时深化镇级体制改革，继续实行强镇放权，对区属部门实行“权力下移、服务外移、监督上移”，管理和服务职能向镇集中，提高服务效率。

同时深化政府职能转变，加大放权让利力度，政府做政府应该做的事，做企业和社会想做却做不到的事。在行政人员方面，则完善公务员管理、约束和激励办法，建立健全绩效考评机制，实行淘汰制竞争上岗。

4、理顺中央与地方的关系在纵向关系上，要合理划分财权、事权与决策权。在省与市的关系上，要适当扩大市级政府在区域经济和社会发展的方面必

需的权限。按照分级管理的原则，省政府各部门要进一步加强宏观管理职能、弱化微观管理职能、减少具体审批事务。在市与区的关系上，要

按照“两级政府、三级管理、四级落实”的思路，抓紧研究制定城市规划、建设、管理和加强社区服务功能的具体措施，加快市级向区级放权，完善区、街功能。在县与乡的关系上，要按照加强基层党组织和政权建设的要求，全面落实乡镇的职责权限，完善乡镇功能。在政府各部门之间的横向关系上，要进一步明确职责范围，合理划分管理权限，建立协调配合机制。做到一件事由一个部门负责管理，合并相同或相近的职能，克服管理多头，政多出门的弊端。对确需几个部门协调共管的，要按照统一管理与分级、分部门管理相结合的原则，明确主管、协管关系，建立健全协调制度，充分发挥相关部门的职能作用，清理和减少各类临时机构。通过努力，逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

四、现阶段我国政府职能转变的具体措施

(一)坚决实行党政分开、加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权利用来为人民谋利益

(二)推进行政观念转变及行政理论创新

深化行政管理体制改革.必须创新思维.创新管理.以全新的行政理念引领改革:应把握服务导向、法治导向、绩效导向等。以往的经验证明，在政府职能转变和机构改革的同时，还必须进行相应的答理方式和行政观念的转变，要用崭新的行政理念引领改革。否则，即使在形式上进行了政府职能转变，但是原有的、根深蒂固的计划经济体制下的答理方式和观念不转变，还可能会有意无意地用计划经济的思路和办法来搞市场经济。因此，必须加快更新行政理念，为政府职能转变做好思想准备。

一、服务行政的理念在经济全球化的背景下，中国政府改苹的日标必然是服务型政府，即服务行政。服务行政的理念是人类进入下业化社会后政府角色定位进行思考的产物，它经过上个世纪七、八十年代由英国、新酉兰等发达国家开始的公共行政改苹而风行于世界各地、服务行政是相对于“警察行政?，的一种新型的行政理念，其核心是强调政府应当为公民提供方便、快捷、优质、全而的公共服务、人类进入工业化社会以后，各种经济和社会问题口益增多且复杂化，人们要求政府除了履行维护国家女全和公共秩序的传统的“警察行政”职能之外，还应当越来越多地进行诸如提供生话保障、创造就业机会、建设公共设施、改善生态环境等积极的政府话动，为公民的生存和发展创造更好的条件和适宜的环境，将作为行政管理.相对人的公民当做市场中的消费者来对待，尽可能提供优质的服务、服务行政的理念在世界范围内引发了一场行政答理意识和方式的深刻变革，对于公共行政的发展产生了重大影响、我们是人民当家作主的社会主义国家，我们的政府是代表党和人民行使答理权力的机关，应当说服务行政的理念是内在于我们的政府性质之中，提倡服务行政对我们来说比酉方国家有着更人然的合理性。现阶段如何让各级政府部门职能转变真正适应社会主义市场经济的要求建设一个服务型的政府呢？

首先，要通过进一步改造市场主体，即大力发展混合所有制经济，让市场主体真正明确起来，否则，我们就难以确定政府的服务对象。第二，要从单纯追求GDP指标转向全而提高生产和生话质量上来，要把更多的汁意力和公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务上来、不少地方片而强调以经济增长速度为政绩考核指标，但将当地的环境改善、

科技创新、教育、公共卫生、文化等放在次要地位、这是不正确的、因为经济增长木身不是日的的全部，而是实现社会发展的手段、发展的政策目前应当是提高人们的生话质量和提高人的能力、提高人类全而发展水平、要改革政绩评估和干部使用考核机制，在考核工作成绩和干部政绩的时候，不仪要看GDP等经济指标，还要看人口、资源、环境及就业、贫富差距及社会保障等指标。因此，在公共服务领域，政府不仪不能缺位，而要强化公共服务职能，积极建设服务型政府，这也是贯彻“三个代表”重要思想的基本要求。第三、政府服务，不仪要放在企业上，更要放在广大人民群众上。中国还有2000多万未能脱贫的农村贫困人口，以及大量:的下岗失业人员和农民进城下、要关心弱势群体，讲求公平，追求公共利益最大化。政府在制定政策、法规时，要汁意人文关怀，做到服务以人为本，实现以人为中心的人类发展战略。

(三)推进行政审批制度改革

市场经济中，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生活中，政府“越位”的现象普遍存在，管了许多不该管、管不了、管不好的事，管得过多过细。特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。改革行政审批制度势在必行，只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。

（四)加强依法行政、以法制化手段保证政府职能转变顺利进行

依法行政是政府行政管理.机关在管理观念、组织方式、人员构成、行政职能和行政制度等各方而向社会主义市场经济的行政管理.体制的全而转变。

依法行政是发展社会主义市场经济的内在要求和必然选择、世界发达的市场经济国家的经验已充分证明，市场经济只能是法治经济、行政权力在建立和健全市场经济过程中，必须遵循法制的要求，只有这样才能最终形成一个统一的、有良好秩序而又充满话力的市场经济体制。

依法行政是全而建设小康社会的需要。社会主义社会应是物质文明、政治文明和精神文明全而、协调发展的社会，而依法行政是社会主义民主政治的必然要求、

依法行政在依法治国中居于重要地位，依法行政是建立法治国家的核心必须对行政权加以规范，加以制约，也就是说，要依法行政。在政府行政管理.方而，各级政府要依照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。应从以卜几方面入手推进依法行政:

首先是加强公正执法，从严治政。这是依法行政的关键、依法行政的实质是依法治官、依法治权。其次，制定并实施严格的责任追究制度、构建科学的行政机关执法责仃制和评议考核制，有效遏制行政工作为现象，确保行政机关在法治的约束下行政、三是切实加强对政府行政执法人员的管理教育，不断提高法律索养和行政水平，强化法治观念。四是做到政府责仃法定化.各级行政机关和公务员不依法行政，必须承担相应的法律责任，建立和完善行政首长在政府下作中出现重大失职、滥用职权等行为的法律处置，健全公务员因违法失职等行为而受到行政处分和刑事处罚的责任制度。

六、结束语

中国改革再次走到十字路口，面临着改革的方向问题：是进一步深化改革，抓大放小，无为而治，让市场发挥越来越多的作用，还是国进民退，让政府主导经济，发挥更多的作用？本文所给出的答案是前者。其基本结论是，中国下一步改革的关键在于政府职能的两个根本性转变。无论是中国特殊论，还是中国模式论，都存在极大的误区。当前中国所面临的深层次矛盾和问题，其根源都在于政府职能的缺位、越位和错位，特别是政府替代市场对于经济的强力干预，导致国进民退、国富民穷，危害严重且深远。由此，政府必须从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变，从而建立有效政府和有效市场，使之能同时达到效率、公平与和谐，实现科学发展。

总之，开弓没有回头箭，改革没有回头路。中国要真正实现长治久安和现代化，使之全方位实现中华民族的伟大复兴，必须坚定不移地在经济市场化、社会法治化、政治民主化的道路上继续阔步前行！