论我国政府职能转变的难点与对策
湘潭大学公共管理学院
学年论文
题目：论我国政府职能转变的难点与对策
院（系）：政治学与行政管理系
专业：行政管理
学号： **********
姓名： * *
指导老师： * * *
完成日期：2011年11月1 日
目录
一、政府职能转变的涵义 (3)
二、我国政府职能转变的内容 (4)
三、我国政府职能转变的难点与问题 (4)
（一）政府社会职能的转变滞后于经济职能的转变 (4)
（二）政府直接、微观管理仍然过多 (4)
（三）各大主体关系尚未理顺 (5)
（四）行政法制建设相对滞后 (5)
四、我国政府职能转变难点的对策分析 (6)
（一）政府管理模式由“经济建设型”转为“公共服务型” (6)
（二）政府管理方式由微观、直接管理转为宏观、间接管理 (6)
（三）理顺各大主体之间的关系 (7)
（四）努力建设法治政府 (7)
注释 (8)
论我国政府职能转变的难点与对策
摘要：政府职能转变是指政府职能结构的重心、职能方式和职能关系发生的重大变化，它是我国实现“十二五”规划的“关键之关键”。改革开放以来，中国政府职能转变的基本方向是明确的，转变的目标、要求及意义在理论上也是清晰的。但是，由于市场经济的渐进发育性，政府职能的转变不可能是一蹴而就的，现今仍然存在许多的难点与问题。本文从政府职能转变的涵义和我国政府职能转变的内容出发，根据政府工作报告中关于政府职能转变的要求，结合十二五规划，就我国政府职能转变的的难点问题进行了分析，并针对这些重点与难点提出了相应的解决之策。
关键词：政府职能；转变
On the Difficulty and Countermeasure of Transformation of
China’s Government Function
Abstract:Transformation of government functions is the focus of government functions and structure, functions and functional relations of, it is our country's key of key “Twelfth Five-year Plan” .Since reform and opening, China's transformation of government functions the basic direction is clear, changes in the objectives, requirements and significance of the theory is clear. However, due to the gradual development of market economy, transformation of government functions can not be easy, and today there are still many difficulties and problems. This transformation of government functions from our meaning and content of the departure, according to the government work report on the transformation of government functions, combining the second Five-Year plan, China's transformation of government functions on the difficult problems were analyzed, and make these important and difficult the corresponding solution of the policy. .
Keywords: government functions;transformation
一、政府职能转变的涵义
政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。①
二、我国政府职能转变的内容
根据十七大报告，主要是深化行政管理体制改革，建设服务型政府，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务
体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门
建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理
部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门
体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快
推进事业单位分类改革。
三、我国政府职能转变中存在的问题
（一）政府社会管理职能的转变滞后于经济职能的转变
改革开放以来，我国政府的主要精力是放在经济管理领域的改革，以适应经济体制改革的需要，而对社会管理领域的改革未予以应有的重视。以国务院机
构改革为例，从1982年为配合经济体制改革，政府机构进行第一次改革开始，撤并职能重叠、业务相近的经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改成
了经济实体，加强了经济综合协调部门。②此时，社会管理部门的改革还未提
上日程。此后，政府部门进行的几次改革重点仍然是经济管理部门，并取得了
实质性的突破，如政府不再直接管理企业，使企业成为市场主体；政府的宏观
经济调控职能加强，微观经济干预减弱；政府行政审批事项减少，工作方式发
生转变等。但政府的职能并未致力于为社会提供公共管理和公共服务。同时，
政府机关及其工作人员缺乏服务意识，官员作风浓厚，门难进、脸难看、话难讲、午事难办的现象比比皆是。
（二）政府直接、微观管理仍然过多
在计划经济条件下，政府一向是“事无巨细，包揽一切”，无论是政府、
企业、社会还是个人，都把政府看成是“全能型”，与“有限政府”、服务型
政府的目标相距甚远。从传统的计划经济转向市场经济的过程中，政府的职能
一直在随着改革的深入而转变，但相对于经济市场来说，这种转变是远远不够，甚至在某些方面是滞后的。政府在不同程度上充当了市场中一个重要的竞争主
体的角色。目前经济生活中出现的无序竞争、过度竞争乃至恶性竞争，其背后
或多或少都有政府行政干预的影子。③政府过多地介入市场的微观层面，就很
难以一个全局的层面去调控经济，很容易削弱其宏观调控、市场监管、社会管
理和公共服务等服务型政府的目标职能。
（三）各大主体关系尚未理顺
1、在处理政府与社会的关系中，政社不分。政府过多地介入一部分不属于政府管理、而是属于某一行业、地区、局部的公共事务。这些公共事务本应由
社会自身及其相应的组织来解决，政府的干预使得一些社会中介组织难以发挥
其作用，这也是我国社会中介组织的发育处于迟缓状态的一大原因。
2、在处理政府与企业的关系中，政企不分。这是政府职能转变的核心问题，也是最难的问题。政府和企业的关系虽己经过了二十年的调整，但二者的关系
仍没有清晰的界定。政府去管企业该管的事，而企业又去管政府该管的事，这
种现象比比皆是，随处可见。使得政府无力完成自身的核心职能，也使企业被
众多的社会职能所拖累，不能在市场中占居主动地位，影响其市场竞争力。④
3、在处理中央与地方的关系中，中央政府配置资源的权力太大。旧体制下权力体制的特征是各种管理权限集中于中央，形成头重脚轻的职能结构。一方面，地方没有自主权，其积极性难以发挥，法律没有对中央与地方进行严格的
事权划分，虽然地方有部分立法权，但范围不清。另一方面，中央政府的高度
集权，导致整个行政系统缺乏活力，还容易引起信息失真，决策失误，效率低下。政府权力过于集中，国家垄断资源太多，会影响以市场为基础的资源配置
方式，阻碍改革的推进。
4、在处理政府内部各职能部门的关系中，职能交叉、职责不清。科学的行政机构应是各司其职，各负其责的。但目前我国各级政府却严重地存在着职能
交叉、职责不清的问题。有利大家争，无利大家推，特别是在市场监管、社会
保障、流通领域、文化市场管理等方面，相互扯皮、多头管理、不负责任的现
象十分突出，造成政府管理上的真空地带和碰撞区。其次是政府机构仍然太多，政府机构林立，管了许多不该管、管不好和管不了的事。政府错位、缺位和越
位的现象同时存在。另外，机构林立、管理分散、人员臃肿，也造成了部门分
割和效率低下等弊端。
（四）行政法制建设相对滞后
政府在管理社会公共事务的过程中，理应严格依法行政。但目前我国行政
立法相对滞后，行政组织机构、职能、编制、工作程序以及行政行为还缺乏健
全和完善的法律依据，政府及其工作人员的自由裁量权过大，由此造成对行政
行为缺乏有效的监督和对行政权力的有效制约，从而成为产生腐败现象的重要
原因。另外，政府部门的决策权、执行权、监督权之间的关系没有理顺。
四、推进我国政府职能转变的对策
（一）政府管理模式由“经济建设型”转向“公共服务型”
政府管理的内容要适应经济社会发展的需要，实现从“经济型建设”政府
向“公共服务型”政府的转变。服务型政府要强化社会管理和公共服务的职能，其中一项重要任务是通过建立各种制度，履行公共服务的职能，将提供服务作
为政府管理改革的重点内容。这些内容主要包括：
1、政府通过加强公用设施建设，发展医疗卫生事业，健全社会保障体系，形成完善的公共服务体系。
2、提高公共产品的总量与质量，使公平服务与经济增长协调发展。
3、建立完善的包括科技教育、医疗卫生、社会保障等诸多方面的公共服务制度。
总之，政府管理活动以服务为导向，使政府对市场有原来的控制者、参与者、操纵者转变为指导者、服务者、监督者，从而更好地发挥市场在资源配置
中的基础性作用。⑤服务精神是公共行政的灵魂，政府的本质在于服务而非管制。
（二）政府管理方式由微观、直接管理转向宏观、间接管理
从现代改革的要求来看，社会主义市场经济要求市场发挥资源配置的基础
性作用，需要弱化政府对资源的直接控制，从根本上改变计划经济条件下由政
府统一计划、配置人财物的权利模式。政府职能从“全能政府”向“有限政府”的转变是必然趋势，从原来事无巨细地“包揽一切”到对“市场失灵”的矫正。
“有限政府”就是指政府自身在规模、职能、权利和行为方式上受到法律
和社会的严格限制和有效制约。⑥在社会主义市场经济条件下，政府应该正确
地协调好自身作为市场参与者和调节者双重角色的关系。应坚持有所为、有所
不为的原则。对于政府该管什么、不该管什么的问题必须有制度和法律来回答。法律给出了政府权力运行的明确边界，目前我国政府的主要职能是经济调节、
市场监管、社会管理和公共服务。
政府履行宏观调控的职能应将政府干预严格控制下市场失灵的的经济活动
领域，同时退出微观经济管理领域。主要要做好以下工作：
首先，战略领导。政府的职能重点转向着重做好发展战略、制定计划、政策、和信息引导、市场监管和公共服务等。
其次，宏观协调。政府通过财政政策和货币政策等相互配合的宏观调控体系，保证社会总供给和总需求的平衡，使国民经济能够持续平稳增长。
最后，改革审批制度。减少行政审批，政府在经济职能领域发挥好调控者、裁判员和守夜人的角色。⑦
政府只有从全能政府转向有限政府，由微观到宏观，由行政手段到综合手段，由直接指导到宏观调节，将市场能做的交给市场，才能为我国经济市场化
提供好服务。
（三）理顺各大主体之间的关系
总的来讲，就是要加快推进政社分开、政事分开、政府与市场中的中介组
织分开，推进政企分开、政资分开；同时政府部门和层级管理要求划分好中央
政府和地方政府的职能与权限，处理好行政部门内部的权限冲突。
1、实行政事分开、政社分开。在转变职能中要彻底解决以前政事不分、政社不分的状况，把社会的权利还给社会，逐步地将事业单位、社会团体和民办
非企业单位从政府序列中剥离出去，使之回到社会之中，恢复其社会地位，发
挥其发挥其社会效力。同时，加强对社会中介组织的管理和人员培训，给予相
应的扶持和帮助。
2、理顺政企关系。实行政企分开，是转变政府职能的核心内容和根本途径。政企分开的目标是政府部门停止对国有企业的行政性干预，使企业以独立法人
的身份进入市场参与竞争，自负盈亏，形成社会主义市场经济的基础。国家可
以以参股、控股的方式在国企决策中起重要作用，而不必直接经营企业。政府
充分放权于企业，转而为市场经济的运行提供政策环境、制度环境、基础设施
环境，履行好社会管理和公共服务的职能。
3、合理划分中央和地方的权限和职能。其基本方向是权利下放，原则是既要维护中央的权威，保证政令统一，又要充分调动地方的积极性，使之有因地
制宜的自主权。⑧中央政府的职能是制定经济立法、方针、政策，制定全国经
济与社会发展战略目标和长远计划，通过间接经济手段对经济进行调控。各级
地方政府的职能是制定地方性法规，利用地方基础设施建设，改善经济发展的
客观条件，发展文化教育事业，科学技术事业和社会保障体系，消除贫困，缓
解收入差距等。
4、理顺政府内部各职能部门之间的关系，合理配置政府职能体系。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分
解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、大浮于事、推
诿扯皮的弊端。在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。深化各级政
府机关事务管理体制改革，降低行政成本，提高行政效率。
（四）努力建设法治政府
法治政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的
运行和政府的行为都必须受到法律的规范和制约。政府必须依法行政，从决策
到执行及监督的整个过程都应纳入法制化的轨道，权利与责任要紧密相连。⑨推进政府法制建设，应该建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。
因此，一方面要健全行政监督的法律法规；另一方面，要调整对政府行为的约束与监督的立法角度，即从对政府及其工作人员的禁止性立法转变为允许性立法：政府及其工作人员只能做法律法规允许的事项，法律法规没有明确允许的一律视为不允许；与此同时，要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来，严格约束政府行为。
注释：
[1]刘华.经济转型中的政府职能转变[M].社会科学文献出版社.2011
[2]苏尚尧.建国以来我国政府中央机构的沿革[M].中国经济出版社.1988
[3]杜钢建.政府职能转变攻坚[M].水利水电出版社.2005
[4]钱振民.我国政府职能转变的历史轨迹及其理论思考[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),1995年第4期
[5]中共中央党校经济学教研部.九个怎么办：“十二五”热点面对面.新华出版社.2011.5
[6]陈国权.社会转型与有限政府[M].人民出版社.2004.5
[7]中共中央党校经济学教研部.九个怎么办：“十二五”热点面对面，新华出版社.2011.5
[8]郝铁川.论中央与地方职能与权限的划分[J].《浙江社会科学》,2003年第6期
[9]张树义.法治政府的基本原理[M].北京大学出版社.2006.12