严格依法行政 建设法治政府

严格依法行政建设法治政府

主讲人应松年

国家行政学院法学教研部主任

依法行政从1993年提出来，在政府工作报告里面，到现在有十年以上了。关于依法行政介绍以下几个问题，一个是什么叫做依法行政；第二个就是依法行政是在依法治国的环境当中提出来的，所谓依法行政跟依法治国的关系；第三个问题依法行政包含着哪些基本的要求；最后简单介绍关于加强和健全行政监督机制的问题。

第一个问题，依法行政的基本含义。

什么叫做依法行政呢？有一些不同的提法，王钟一同志在国家行政学院给省部长研讨班上讲依法行政的时候，他说各级国家行政机关必须依据法定权限和程序，法定的权限和程序履行法定职责，既不失职，又不越权两方面。做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，这是这么一段话。从这段话来看，依法行政大概要说这么几个意思。

第一个，依法行政是行政机关去依法行政，所以依法行政的主体是行政机关。或者也可以这样说了，就是依法行政是对行政机关提出的要求。因为这两个方面了，在国家公共行政当中，一方面希望所有的老百姓都能够遵守法律；另外一方面就是行政机关作为一个管理机关，它也要依法行政。在依法行政内容上来说，主要是指的行政机关要依法行政。不是指我们要求老百姓怎么样遵守法律，老百姓如果不遵守法律的话，我们怎么管理等等。那方面的事情是重要，但是我们这里说的是对行政机关的要求。因为是对行政机关的要求，所以依法行政按照钟一同志的说法，主要内容是治官、治权，治理官员、治理权力。道理也很简单，因为要把整个社会治理好、管好，首先应该把管理者自己管好，管理者首先要被管理，依法行政说的就是内容，治官、治权，这一点至关重要。

我们了解了治官，依法行政是治官、治权的，我们才能够抓住依法行政的核心所在。我后面讲到对依法行政的一些基本要求，说的也是对行政机关提出的一些基本要求，不是对老百姓提的要求。

第二，依法行政的行政是公行政，不是私行政。

也就是说是管理公务公众之事，公共方面的事务，公共行政。不是，比如说我们机关内部都有行政处、行政科，这是内部事务的管理，这是私行政。这的行政指的是公共行政，是众人之事。

第二个意思还包括，行政狭义的说是行政机关行使行政权力的行政。但是现在全世界都把行政作为一种广义来了解的公共行政。公共行政就是只要是属于公共事务方面的事情，都可以叫做公共行政。既然范围比行政机关行使行政权力行政要广，有好多行政事务，公共行政方面的事务是有社会广义的，社会方面的，社会组织、行业组织这些机构、这些组织、团体机关。

《行政许可法》里面不是有一个，有一些需要为公众服务的、需要特别的技能、特别的信誉的这些人的资格、资质，单发一个资格、资质，这里的东西也是属于许可的范围。但是《许可法》里后面有一句话，这些资格、资质，获得这些

资格、资质的人怎么获得，后面怎么管理，这一套是属于许可的范围。按《行政许可法》的规定，可以把这一类的事情逐步的移交给社会组织，社会的行业组织、中介组织，移交给社会组织自律，通过自律来解决问题。将来这些社会组织的形式的这些方面的权力，这就是公共行政，所以说范围比较广。

我们法律里面现象一般的提法，就是行政机关是行使行政权力的，它是法律法规授权的组织。法律法规授权给它以后，这些社会组织、事业单位也可以行使一些公共权力。

第三个，依法行政的法从本源就是法律。

比如说全国人大、人大常委会制定的法律。作为本源上来说，最基本的标准就是法律。如果行政法规跟法律是保持一致的，依法行政的法也包括了行政法规，地方性法规如果跟法律、行政法规保持一致的，地方规章跟法律行政法规、地方性法规保持一致，规章也可以纳入到依法行政的法律的范围上来。大致上说我们的国家，一般说法律规范是从这么四个层次：法律、行政法规、地方性法规、规章。

如果是规章、地方性法规、行政法规都跟法律保持一致了，也可以说下个位级的法律规范和上个位届的保持了一致，也可以说是依法行政的法。如果不保持一致，就不能依照它来办。

第四个，强调了一个有权必有责，用权受监督。

这一点咱们大家都有一个共同感了，这几年来大家都感觉到，凡是行使权力的地方都应该有监督，有权力必须有监督，没有监督的权力就是一个危险的权，绝对不受监督的权力，那肯定是要腐败的。所以说监督的观念已经是我们大家都可以接受的，就是对行政机关是否依法行政必须加强法律监督。

最后一点，依法行政的目的是为了确实保证公民权力。十五大里面谈到依法治国，后面有一段专门讲依法行政。依法行政它原来的意思是这样说的，各级政府都要依法行政，确实保障公民权力。依法行政是为了保障公民权力，这跟我们现在提的执政为民、以人为本等等思想是一致的。就是依法行政的最后目的是为了保护公民的权力。

我也看到这么一种提法，比如说依法行政既要保障公民权力，又要维护政府威望。我就觉得提法恐怕有问题，因为政府的威望是哪里来的？政府的威望就是要靠依法行政来，靠保护公民权力来的。保护了公民的权力，的威望就会很高。如果不保护公民的权力，甚至是侵犯了公民的权力，硬要保持政府的威望，那就很难了。现在比如说在行政诉讼当中出现的，有一些政府明明已经做错了事，就不让人家说，不让法院受理行政案件，并且要求法院一定要让打赢官司等等，目的是为了保持自己的威望。其实这样做更加损害自己的威望。

第二个问题，就是依法治国与依法行政的关系。

因为从依法治国和依法行政的关系来说，应该说依法行政实际上是从依法治国这一个大的环境下提出来的。十五大报告里面也是先说了一段什么叫做依法治国，后面对不同的国家机关，比如说对行政机关、对司法机关、对权力机关提出了不同的要求，还有对人民群众的要求。

依法行政，可以说是依法治国的一个部分，第一个意思说，依法治国和依法行政的关系，依法行政应该是依法治国重要组成部分。

刚才说依法行政是依法治国的一个部分，依法治国主体是什么呢？是人民群众在党的领导下依靠宪法、法律来治理国家。它的主体是人民群众，在党的领导

下的人民群众，当然人民群众治理国家，它不可能是13亿人都来治理的，它必然要通过国家机关。首先它要通过就是选择自己的代表组织人民代表大会。人民代表大会所以我们国家实施的是人民代表大会制度，人民代表大会集中人们的意志通过法定程序，把意志转换为法律。变成法律以后，然后要法律由其他的国家机关，主要是行政机关来执行，产生了纠纷、矛盾由司法机关来解决，当然更重要的是要全体公民都来遵守法律、执行法律。

所以依法行政是依法治国的一个组成部分，因为它是一个组成部分，因此必然一定要把依法行政做得好，肯定要把整个依法治国的环境到搞好。比如说看依法行政首先有一套比较完善的法律体系。这就需要权力机关，全国人大常委会给行政机关提供一套完整的法律规范。所以在依法治国当中，对权力机关提出的第一个要求，就是要制定一整套的法律规范。法律规范不仅仅是整整机关在执行，也还有别的。

从我们的国家现在的情况来看，应该说我们一般的提法，我们社会主义的法律体系的框架已经形成。我们已经有了宪法、民法、刑法，重要的行政法，以及各方面的事情的法律都有了。但是体系各个部门考虑起来了，我们的立法任务还相当重。比如说最近全国人大正在加紧制定的《民法典》，《民法典》市场经济，市场经济首先要有一个民法了，所以我们一开始搞市场经济的时候就有一个《民法通则》。但是《民法通则》用了这么多年了，我们的市场经济有了巨大的发展，法律就跟不上，就需要比较完善的《民法典》，任务看起来还很重。还有其他的，《刑法》还要不断的修改，比如说《行政法》最近刚刚颁布的《行政许可法》。还有一个非常重要的法律，就是《行政程序法》还没有制定。这样来看就是我们的基本框架已经形成了，但是还不够。还要加紧立法方面的工作，使我们的法律体系能够完善起来。依法行政如果没有法，它是没依法的。这是对权力机关来说，行政机关要依法行政，它不但需要一套完善的法律体系，而且它在执行法律的过程当中，它做得怎么样？它的行为是做得非常好，依法行政做得非常好，还是这里有什么问题，那里有什么问题，就需要加强监督。

从行政机关的角度来说，诉讼，比如说行政诉讼这一类的，是对行政机关进行监督的非常重要的力量。在这儿，司法公正则由十五大提的，十五大对权力机关要求它制定一套完善的法律体系，对司法机关提的就是公正司法。司法公正对依法行政关系也非常大，行政机关做错了事，老百姓到法院里面告，通过公正的司法指正错误，以后就不会再错了。反过来，如果做得对的，司法是公正的，就支持，这样使得行政机关的依法行政始终在一个正确的轨道上前进。

如果司法不能公正的对待行政机关的依法行政，行政机关做错了事，也没有机会纠正。那应该说依法行政就很困难，我们看世界各个国家的经验来看，就是司法对依法行政关系是非常大的。从中国的实际情况来看，我看当然也有法院办错案子的地方。但是里面有一个很重要的因素，就是行政机关能不能非常明智、自觉的来对待司法公正、对待行政诉讼。因为其实行政诉讼是一个非常好的事，如果我行政机关有工作人员做错了事，通过诉讼来纠正，使我的依法行政做得更好，这不是一个非常好事情吗？但是像我刚才说的，一些行政机关为了自己的威信或者是为了别的原因，它经常会阻碍司法公正，所以问题是值得我们深刻的考虑的，司法公正是依法行政非常重要的一个环节。

还应该这么说，除了一套完备的法律体系，有一个公正司法的环境以外，要做好依法行政人民群众的法律意识的水平关系也很大。因为不仅是依法行政的目的就是保护公民的权力，要做好事，公民本身它是不是遵守法律的，能够依照法

律规定办事的，对于依法行政的影响也是相当大。我觉得我们在方面的体会也是很深刻的，我记得有一次日本人来，我陪他在北京转了一圈。转了一圈下了车以后，我就问他对北京的观感怎么样？他的观感他说，我对北京的第一个观感是北京人不怕死。我不知道他说的是什么意思？说北京人不怕死就是他在马路上乱穿，自行车乱骑。当然北京情况应该还算好的了，不过要仔细去看真的不得了。那我们规则意识是非常差的，行人是想怎么走就怎么走；开车的虽然有红灯绿灯，有一套交通规则，但是实际上他在相当程度上，他是靠看警察的，警察在不在？我们的口头禅就是，没人管，警察不在。警察不在，甚至于连红灯都敢闯，我都看过好几次，就是说我们中国人在方面的法律意识很差，我看这是一种环境。

去过国外的人都有体会，在国外走穿马路的时候，肯定一定要走到人行横道那个地方，还要看，前面是绿灯了，才敢走。凡是前面是红灯的，哪怕是没有车，谁都不走，都站着，等到绿灯才走。当然不是说没有，极个别才有这种人，一般的情况下大家都遵守规则。开车的，哪怕是深夜、半夜里面，一个警察都没有，红灯他就绝对不走，没有人也不走，没有车辆、没有人在走，他也不会去走，这是一种规则的意识。当然我就觉得很奇怪的，比如说我在北京就经常看到，那个人多的地方，那个老外在那儿他前面是红灯了，他跟着红灯也过。因为那是这种环境，不过去都不过去了，跟着大家走。

这种环境，因为这种对于依法办事、遵守法律的这种规则意识很差。所以我们政府在承担管理方面任务的时候，任务确实要比国外的要重。一般的时候，在国外如果有一个什么事需要公民遵守的，有一个什么义务什么东西，制定这么一个法律，一公布，大家都自觉的实行了。它的基本规则就是，他觉得说的对的他就都去执行了；他认为错的话，他就提出意见，甚至于到法院告去。不像中国人那样似的，很多事情公布了他也不理；让他做，他也不管。所以我们上一次讨论强制执行到国外去看的时候，人家外国人就不理解，说们怎么老讨论问题呢？他不知道我们中国人就是这样的。要是再说一个行政决定，让怎么着，他置之不理。既不理睬，也不到法院去告，能把我怎么样？他一定要到人来管来了，啊？是这样子吗？那他还跟争论两句。所以这样子，这样法律的贯彻老是要靠别人，也就是说靠政府的执法人员，我们一说就要执法，要有人去，这在国外很少是这样子的。

这是一种环境，就法制环境。将来我们要建立一个社会主义法制国，相当大的程度上应该是这里，相当重要的一个任务就是怎么样来提高我们人民群众的法律意识。我刚才说的意思就是说，依法行政是依法治国里面的一个部分，咱们把它分解一下，立法机关、司法机关、人民群众这些几个因素对于能不能很好的依法行政，也就是说环境对依法行政是起了相当大的影响的，因此我们要全面的推进。

第二，依法行政也是依法治国里面的关键核心。

因为80%以上的法律都是要行政机关去执行的，行政机关是主要的执行机关。《宪法》里面有规定的，权力机关、行政机关，行政机关的性质是什么呢？是执行权力机关意志的执行机关。《宪法》说的非常明确的，权力机关所制定的法律80%以上都是要靠行政机关执行的。行政机关对一个国家来说，应该说是最重要的权力。世界各国都是一样的，国家能不能兴旺发达，人民群众的生活水平不断的提高，民主自由的程度很高等等，最主要的就是依靠行政机关的，跟行政机关直接有关系，这一点大家都是很了解的。看世界各个国家一般都是这样的，行政机关的首脑一般都是执政党的头儿，由他来做，由他来担任。

同时跟行政机关的执行的方式也有，工作的方式也有关系的。因为行政机关它相当多的工作，它都是要主动去做的。因为80%以上的法律都是由它执行的，因此行政机关主动的去跟老百姓发生各种关系。它所涉及的面非常广，一直主动的要跟老百姓发生各种关系。因此可以这样说，行政机关跟人民群众之间的关系是非常密切的。我们很多人可能，甚至于一辈子都不跟法院打交道。但是每时每刻都要跟行政机关打交道，一出门就有一个交通规则问题。就是在家里也有很多问题，要跟行政机关有关系。和人民群众生活密切相连，也和国家的经济和社会的发展密切相关。所以它是依法治国最最重要的环节，依法行政能不能做到家，这就标志着依法治国能不能达到法制国能不能建设成功？

当然还包括了这么个意思了，依法行政机关人数都是最多的，权力也是最大的，因此跟依法治国的关系最密切。是说的依法行政是依法治国当中的关键核心，依法行政是依法治国的组成部分，也是依法治国关键和核心的部分。

第三，依法行政还是依法治国的难点所在。

当然首先是因为依法行政受世界的面非常广，它的机构也最大，人也最多，处理的事情也最多。当然了机构多、人多、事多，要这样子广泛范围里面都要严格的按照法律规定行使它的行政权力，当然就要把其他的国家机关要困难，是很客观的一个难点。

另外跟上面说的这一点有关系，行政机关在工作过程当中和权力机关、司法机关的工作有一个不同点。对行政机关来说，它要求的是，因为它的事情多、处理的问题也非常多，跟人民群众的关系非常的紧密，因此要求它在处理问题的时候要提高效率。一般的说，在对行政机关经常最重要的就是有效率，要讲效率，要快，赶紧处理问题。权力机关如果是制定一个法律，它要广泛听取群众的意见，不断的进行修改。一个法律，比如说最近的《行政许可法》，《行政许可法》制定了七年，才制定出来的。法院里面办案子，要细细琢磨。所以看一个行政案件法律规定的话，一审三个月，二审两个月，要加上前面一些什么，起码半年才能弄出一个案件来，处理一个案件，对于一个行政机关来讲，那怎么能是几个月处理一个问题，那是倒过来一天要处理多少个问题，所以头一个就是要求迅速解决问题，要快，要讲效率。讲效率不但是处理问题的时候所必要的，实际上也是人民群众所要求的，人民群众要求办一个什么事，到行政机关来办来了，要是拖拖拉拉的话，那人民的意见就很大。所以效率问题经常是应该说要求行政机关的一个非常重要的因素。要提高效率，从行使权力的形式上来说，它就必然要求行政机关相对集中权力。所谓相对集中权力就是要首长能够有相当大的权力，以便迅速的解决问题。第二次所有世界上几乎所有的行政机关都是实行首长负责制，我们国家的宪法也是一样规定的，国务院实行总理负责制，各部、各委员会，实行部长委员会主任负责制，所有的行政机关都是实行首长负责制，首长负责制是什么意思？首长负责制就是说首长可以来解决问题，有最后解决问题的权力，不是通过少数服从多数，讨论研究不是，首长来拍板。当然还有第二个意思，决定问题是最后一个首长决定，决定承担责任，所以话说的就是有权必有责，权就是最后的决定权，但是最后决定以后怎么样，如果是做错了就承担责任，做对了光看成绩就是的。所以首长负责制是行政机关一般通行的行使权力的方式，重大问题，特别是一些关系到人民群众切身利益的重大问题，新问题，以前没有碰到过的，这类问题还是要进行讨论研究。

按国务院组织的规定，重大问题要经过国务院全体会议常务会议讨论决定，要讨论过，讨论一下的意思就是这类新的问题，重大的问题，大家来讨论，共同

的提出一些不同的看法，最后把它意见统一起来。统一起来怎么做能够符合法律的要求，是完全正确的，需要讨论决定，所以讨论决定也并不是说的咱们举手少数服从多数，不是意思，讨论完了以后，首长按照讨论决定的意思，他认为哪个是正确的，就按哪个来办，决定就由他来决定，所以还是首长负责制。首长负责制，确实是顺应了行政机关最终工作的需要，但是，首长负责制，时间长了以后，行政机关的首长时间长了以后，他会觉得什么事情都是我说了算，最后他很可能慢慢会忘记掉说了算，算还有一个边界，法律上有什么限制，有什么规定。的所有能说了算，一定要跟法律完全一致，不能违背法。但是由于长期的首长负责制，他慢慢的会把法律忘记掉，觉得我的权是无限的了，我说了就可以行了，这是很容易产生的一个弊病。所以我们强调说依法行政，希望各级领导都能够树立起一个法律意识。法律意识当然对于不同的领导可能有不同的要求，是一个全面负责的市长、或者省长，是承担的是各方面的事情，说要对所有的法律问题都熟悉，恐怕很难的。这种法律意识是要求碰到一个重大问题，直接关系到国民权力的大问题，这类事情的时候，要做决定以前，法律意识就马上想到，法律对问题有什么规定吗？这样当然自己要是不是很熟悉这方面的情况，可以交给熟悉法律的，比如说法制办、司法局，或者专家们让他们来讨论一下，看看问题在法律上有什么样的规定，这样子处理合适不合适，法律意识，就是这一点就充分的利用法律专家方面的意见。

当然如果是一个备用的首长，对备用的法律也是应该比较了解的，对于执法的人员来说，对所执的法律应该很熟悉，法律意识对于不同的人，不同的行政机关的工作人员，应该有不同的要求。总的来说，就是碰到一个问题，要处理的时候，脑子里面一定要有法律这根弦，马上想到法律会有什么规定吗？这样子，应该说就要求我们行政机关工作人员有了一个基本的法律意识，我们的依法行政才能做得好。依法治国和依法行政的关系，依法行政是依法治国的一个组成部分，也是它的最最重要的组成部分，是它的核心和关键。同时，依法行政也可能是其他国家机关依法办事的，比较起来它是一个难点，就是比较难。

第三个问题，依法行政对行政机关提出的基本要求。

一、依法行政的历史演变。

依法行政对行政机关提出的要求，不同的历史时期可能也不同，从世界角度来看，最早提出依法行政在资产阶级开始的时候，各位都知道资产阶级首先是占据了议会，占据了议会以后，议会是立法的，然后它凭借议会要求国王，就是行使行政权力的，带封建势力的，这些法律，实际上就是要控制行政方面的权力。经过了一个很长时间的斗争。依法行政提出来的基本的要求是什么？就是对行政机关来说，要求没有法律就没有行政，没有法律，行政就不能动，就没有行政，行政就不能动，所以一定要完全按照法律规定来办。很死板的。经过了一个长时间的斗争，后来资产阶级全部取得了权力，但是从发展的历史来看，在资本主义自由发展这一个阶段当中，资本上还是这句话，有法律就有行政，为什么呢？也容易理解，在资本主义自由发展时间里面，当时行政机关的工作是有限的。希望政府少干，少来管经济方面的事，让资本家有本事的就能上来，能够发展他们的经济，所以我记得美国在开国之初，曾经提出过这样一个口号，说什么样的总统是最好的总统？什么事情也不管的总统是最好的总统，别管事，别来干预经济、干预社会，让资本主义自由发展。在那个时间，所以有法律就有行政还是通行的，在那些国家，那时候提出来的政府的作用是什么，政府的作用就是守夜人，就是

晚上看夜的，平安无事就行了，少管别的事。经过了一长段的自由发展，资本主义的自由竞争的发展阶段，经过了垄断阶段以后，情况就发生了变化了，经济的发展，逐步的往垄断发展以后，市场经济里面所固有的一些矛盾，固有的问题，开始逐步的暴露出来，而且越来越严重。

这些情况，如果没有行政权力的干预，完全靠市场经济自身的调节是解决不了的。比如说最简单的，企业里面资本家给工人多少工资，，所有的资本家都是要追求利润的，追求最高的利润，像马克斯所说的，为了300%的利润，哪怕上断头台他们都敢干。这是必然的，资本家的目的就是要追求利润，追求利润，对工人的这方面来说，它当然是肯定希望工人最好不吃饭只干活是最好。所以剥削就越来越重，所以马克斯说过相对贫困和绝对贫困，工人阶级相对贫困我们比较好理解，因为资本家钱越赚越多，工人阶级有相应应该有提高，但是两者的差距也越来越大，相对的贫困。绝对贫困就是说，现在挣了这么多钱，慢慢的钱就越来越少。实际上那个时候，在资本主义社会就产生问题，所以工人阶级就没法活了，没法活下去就要起来革命，这是必然的，所以到了垄断阶段的时候，世界各个国家都是风起云涌。，垄断经济的结果，抑制了竞争使得经济发展受到了严重的影响，那时候资本主义的周期性的生产危机开始出现，所以就到了30年代的时候是席卷全球的的经济危机。在这种情况下，列宁曾经说过，帝国主义时期是资本主义腐朽的，垂死的阶段，看起来资本主义马上就要死了，但是后来发生了一些变化，变化就是我们都熟知的就是罗斯福兴政等等了，就是市场经济有许多本身解决不了的问题，经济问题，社会问题。行政权力逐步扩大，通过行政权来调节这些问题。比如说工人的工资越来越低，怎么办呢？本来是资本家给工人发多少钱，那是政府不管的事，现在行政也干预，干预就是制定一个最低工资线，发工资不能再低子，男女同工同酬，禁止用童工。然后慢慢逐步的建立起了一套社会保障体系，建立一套社会保障体系实际上就是说，使得贫困的人群得到了一定的缓解，实际上也是社会的矛盾得到了缓解。经济方面，行政机关也采取了很多的措施，比如说工农业的差距问题，对农业的支持问题，我觉得前个阶段，欧洲发生了疯牛病，我记得尤其在德国的时候，德国的专家就说起过，他说我一看到这报纸上登什么地方发生了疯牛病，他的心里就要抖动，为什么呢？说纳税人又要出钱了，是啊，疯牛病虽然是一个自然灾害，但是这种自然灾害遇到以后，政府给予一定的补贴，使得牧场主能够度过难关。所以疯牛病虽然在欧洲比较厉害，但是还没有听到哪一个牧场主因此而自杀的，是吧？我还看到英国一个材料，说英国很倒霉，确实是，疯牛病之后，又来了一个口蹄疫，传播得非常快，英国政府制定法律，哪个地方要发生了口蹄疫，羊场就马上把所有的羊都宰了，埋到土里边去。您受到损失这么大怎么办？政府法律就规定了，给羊场就100万的英镑，100万的英镑可不少了。那就成了百万富翁。那个牧场里面发生了口蹄疫以后他就把羊埋了，他就拿了100万块钱，那几天就没事干，他就到另外一个牧场去了，看一个朋友去了，一看他也在那儿辛辛苦苦的喂羊的事情，他说何必辛苦呢？看我现在多舒服？要不从我那儿给牵一头羊过来，让的羊口蹄疫传染上，也马上就可以变百万富翁，那个牧场主就说不干，说这是纳税人的钱，怎么能这样呢？到法院、到政府去控告他，揭露他，看他的觉悟还挺高。主要是一个什么意思？即使是遇到这自然灾害，政府也要来加以帮助。我看国外的一些农业。因为农业跟工业比较起来，工业挣钱，农业经常不挣钱，政府就采取各种措施来帮助农业的发展，我就在想，咱们国家比如说上次的禽流感，看这次禽流感控制得很好，三公里以内鸡都杀了，鸡、鸭都杀了，埋起来。说这样一来以后，这些农民怎么办呢？国

家给予补贴，这就是现代行政权的作用，使得社会能够稳定。使得这里的活能够过得去。

但是这样一来以后，当然，社会矛盾在资本主义国家社会矛盾就缓解了。因此，表现比较稳定一点，当然现在从列宁到现在阶段来看，社会形势发生了很大的变化，不过行政权的扩大，扩大过头了以后，也不行，也会伤害老百姓的权力，会影响经济和社会的发展，所以大概从上个时期的70年代、80年代开始，这些西方国家，应该重新反省，而前一个阶段是市场设立与经济问题、社会问题，市场经济解决不了，然后行政权扩大，行政权扩大，解决了那些问题，但是反过来，它又由于行政权过度了以后，又影响了经济和社会的发展。所以在七八十年代的时候，西方又提出来了，以前是市场失灵，现在是政府失灵，政府失灵了，怎么办呢？所以现在有人提出来要回归市场，也有人说，放松管制，我们不是说许可嘛，行政许可在国外来说，就是一种管制，是管制的一种手段，放松管制跟我们现在制订行政许可法，要实践许可项目，好像从形势上看有什么共同之处，总而言之，现在想找到一个以市场调节作为基础，市场调节为基础，必要的时候，要用行政权来加以干预，干预到什么程度？这正好是市场经济调节不了的那个地方，需要行政权。当然要找到这么一个非常合适的点，不是一个容易的事情，但大家都在找。因为样子，这种形势下，依法行政跟自由资本主义时期，所说的依法行政就有了很大的区别了，那时候是授业人，什么事情也不要管，现在管的事情非常多。表现在行政权的行使方面，比如说以前就要议会制订法律就行了，从议会的法律办事，现在行政权一扩大，事情非常多，但是事情要多，还要按照法律规定办。这样，立法工作要跟上去，立法工作要跟上去，议会第一次人事开会的时间有一定的限制，议会一般就有一个议会点。所以制定出来的法律跟不上需要，另外有许多法律，专业性、技术性很强，比如说是关于核能方面的规定。像这种事情，让议会来制定，自己来制定比较困难，它需要有专家。而这方面的专家都集中在行政机关，所以后来情况也发生了一个什么变化，就是原来是议会立的法，是议会的权力。后来就通过一种委任立法的手段，行政机关来立法。在比如英国，是委任员立法，所谓委员立法是什么意思？就是法律本来应该是议会制定的，现在因为这种客观情况，我委托行政机关来制定，议会通过了一个决定，在某一个方面，大概是一些什么基本要求，几月几号要完成，让行政机关去制定法律，委任立法迅速的扩大起来，委任立法的迅速发展。像英国这样子的到一个什么程度，我看到有一个资料上议会制定一个法律，委任立法就有十个，十比一，因此，英国人就说，我们现在生活在委任立法的汪洋大海中，因为各种工作。人活动，在很多事情上都是按照法律规定来办事的，作为督促性质的委任立法。委任立法越多，是不是意味着立法权就移到行政机关去了。会不会破坏了原来的三权分立的体制呢？委任立法的过程当中，西方国家提出了一些规则，我可以把很多立法的任务交给行政机关来制定，但是也征求一些规则，规则就是一会会说到，法律优先，法律保留，提出来两个基本的问题，使得能够符合整个资产阶级整体的要求。但是实际上就是立法和行政之间的关系，从我们国家角度来看，我们是人民代表大会制，但是同时也有一些资本主义国家需要。

在具体执行方面，也发生了很大变化，有法律就有行政，很死板，法律怎么规定怎么办，因为范围涉及到的事情不多，但是现在行政权一扩大，涉及的事情越来越多，情况越来越复杂，说，完全死板的按照法律规定来办事行不行？比如说我们北京的自行车的税是3块5毛钱，当然很简单，3块4也是违法的，3块六也是违法的。但是很多事情不是简单的，实际生活很复杂，法律给规定的，它不

可能把所有的方面都规定得非常细致。所有一般的说，法律要规定一定的范围，允许行政机关可以在范围以内有一些自由选择权，按照具体情况，有个选择权，这就是我们经常说的裁量权。按照具体情况，法律也要规定，按照具体情况法律里面的某一方面，比较适合得按来，这种裁量权，可以说全世界各个地方都在用，基本的原因就是在这儿，因为实际生活非常丰富、复杂。而法律的规定，总是比较一般、比较死板。那样就有一些范围上面的规定，在范围以内，行政机关可以采取什么措施。裁量权看起来不改是不行的，权力的授予是正当的，但是从另外一个角度来看，如果给了裁量权，当然也有外用裁量权的可能。因为有一个自由选择的余地，它可能有选择的可能性。所以放在世界行政法学面前的一个共同的任务，就是怎么能够保证行政机关，很好的运用它的自由裁量权。控制自由裁量权的运用，这是一个非常大的问题。也有一些基本的规则，在这点上说，我们国家也有很多事情是需要从角度来考虑的，这就是说，依法行政，这是一点，行政机关是权力机关的执行机关，执行什么。权力机关的议题首先就是通过法律表现出来的，执行法律的机关。这一点全世界都是一样，从角度来说，所以要求行政机关要依法行政。依法行政在现阶段来说，提出了哪些最基本的要求，世界各个国家既有共同点，也有不同的地方，各个国家的国情不一样，有时候涉及到历史发展阶段的影响，在下面，跟各位介绍的就是，在我们国家依法行政提出了哪些基本的要求。

从我们国家的依法行政的发展的情况来看，一般的说，经常这么个提法，就是从我们89年实施行政诉讼法开始，实施行政诉讼法，里面很重要的一个，就是行政机关要依照法律规定，行使的权力。的具体行政权是不是合法了，是不是合法呢？就是不是依据法律来行使的权力，也就是要行政机关依法行政。所以89年行政诉讼法通过以后，实施了几年，我刚才说1993年，那时候李鹏总理已经在他的政府工作报告里面，提出了要依法行政，只有依法行政才能够做到所谓的积极性的合法，才能够不会引起行政诉讼。再以后到了十五大报告的时候，就把依法治国，建立主义法治国提到了议程上来。依法行政最其中的最重要的组成部分，十六大做了更完整的表述。十五大以后，99年国务院曾经专门召开过一次，全面推进依法行政的工作会议。在世界上，政府自觉地提出来要推进依法行政，这还是只有中国这样做的，这还是跟中国的国情是有关系的。今年，国务院又颁布了一个依法治国的实施纲要，提出了依法行政的基本要求，基本原则。十七大就希望在这十年时间里面，能够基本建成法制国家、法治政策。这10年里面，基本建成法治政府。我们这些搞法律的人，《依法行政实施纲要》这十年里面建成法制政策对我们来说是一个非常高兴的事情，咱们最盼望的事情，就是希望我们中国能够建立一个社会主义法制国，同时也建成一个法制政策。

二、在中国依法行政对行政机关的要求

第一个叫做职权法定。

就是职责权限法定，法律规定，职权法定的原则。这个职权法定的意思是说，行政机关的权利、行政机关的责任，都是法律规定的。职权法定包含了这样两层意思。

第一层意思是说，职权法定意味着行政机关的权利、职权是法律授予的。法律授予你什么、授予你多少，你就有多少、有什么；法律没授的，你就没有。所以我们也可以说，职权法定包含了这么一个意思，就是职权是授予、授权原则。

这一点跟公民的权利不一样，公民的权利是公民所固有的，公民可以做他想做的任何事情。当然了，你要是在一个人类共同生活的地方，你要做你想做的任

何事情，这是不可能的。你的所有的权利、所有的自由都有边界，也就是说你的权利的行使、你的自由的行使，不能影响了他人的权利和自由，不能影响了整个社会的公共利益，所以公民的权利总是有边界的。

我想这一点，大家都能理解。实际上法律就是规定这些边界的，哪些事情呢？公民本来是有权利的，但是在社会生活当中，你必须这样子、必须那样子、应该怎么样、不应该怎么样，规定得很清楚。

我们在讲《许可法》的时候就经常说，你如果有一辆车，这是你的，你自己的私有物，你爱怎么开就怎么开。你就是把它开翻了，你到戈壁滩去，你把它开翻了，也没人来管你。但是问题你如果开车在一个人们集聚的地方开，在社会上开。这个时候你要是乱开车，你就可能要伤害到他人的生命财产，可能要伤害公共利益。所以这就要有一条边界，不能随便开车。这个许可制度，本身就是这样来的。开车有潜在的危险性，同时它也是一个提高效率的好事情，既要利用它的好的方面，又要克服它的危险性，我们就要有一定的条件。达到了这个条件以后，我可以从原来的禁止当中解除了，你可以开车，你懂得驾驶规则，你会开车，那我就允许你开。其他的人呢，其他的人都不能开。

所以对公民来说，实际上是这样一种情况，就是你有充分的权利、有充分的自由。但是如果法律要是禁止了的话，你就不能再做。法律禁止的事情你不能做，但是法律没有禁止的，你不可以做。所以我想这个话就可以这么说，就是“法无明文禁止皆自由”，就是说不是法律明确规定与禁止的事情，你就可以充分地做，可以自己做，有自己的自由了。

我想这个规则，可以说是法制国家的基本规则。我们国家在这几年里已经完成了这个任务，我们已经建立起了这个规则。这个话就是这样子的，你公民有充分的自由、有充分的权利，你可以做你自己想做的事情，但是凡是法律禁止的事情，你不能做。法律禁止的事情，如果做了呢？法律的刚性就在这儿。你要做了法律禁止的事情，我就惩罚你。也就是说法律没有禁止、没有惩罚的事情，当然没办法限制。

这个禁止、惩罚，主要是什么呢？我想在一个社会当中，最主要的公法领域里面，对公民加以禁止的行为，主要就是一个《刑法》、一个《行政法》。《刑法》就比较严重的，反社会的行为。你做了以后，我就要惩罚你。《刑法》里面有一句非常明确的规定，叫做“罪行法定”。就是你做这个事情，公民的行为，你是有罪还是无罪，能不能判刑？法定。一定要在《刑法》里面明确找到条款，哪一条、哪一款？说明你这种行为是什么罪，给予什么样子的刑法。反过来说，凡是在《刑法》里面找不到相应条款，公民做的这个行为，就没办法定你的罪、量你的刑，“罪行法定”。与此类推，说这个行为在《刑法》里面找不到，我们能不能找一项看起来差不多呢？能够类推一下行不行？禁止的，“罪行法定”。当然人一辈子不跟《刑法》打交道，希望大家都不要跟它打交道。

但是你就不可避免地要跟《行政法》打交道。跟《行政法》打交道。我刚才说了，你一出门就有一个交通规则问题。如果违反了《行政法》里面禁止的事情，我就要给你行政处罚。《行政处罚法》里面，也有一个明确的规定，处罚法定原则。老百姓做了一个什么事，有一个什么行为，你说我要罚你。根据哪一条、哪一款，一定要法律里有明确的规定。规定可以处罚的，你才能规定给予处罚；规定怎么样处罚，你才能怎么样处罚。处罚法定，凡是法律没有明确规定禁止的事情，你就罚不了他。所以现在我听说北京有这样的老百姓，认为这个事不对，我要罚你的。他要来一句你凭什么罚我，哪个法律规定的？你得把哪一条、哪一款翻给他

看，惩罚法定。

总而言之，我想在我们这个国家近几年，我们做了这个事，就是罪行法定、惩罚法定。惩罚法定的意思就是说你不能做法律禁止的行为，做了法律禁止的行为，我要罚你的，你不能做。也就是说，如果法律没有禁止的话，法律没有禁止，当然它不可能处罚你。不能惩罚你、不能禁止，没有禁止的事情，你就不可以做。所以法无明文禁止，就是你可以干。

我想这可以说是一个法制国家最基础的条件，在一个法制国家最最重要的是什么事情呢？就是所有的公民都知道，都能够预见到自己行为的后果。我做了一个什么行为，将来会有什么后果？如果是法律禁止的行为，你做了将来要受到惩罚的，所以你不敢做，不能做。凡是没有法律禁止的行为，你尽管放心大胆地去做，这就是法制国。

法制国这个法律给人们提供的一个行为的框架，你可以预见你行为的后果。这样子你才能够在法律规定这个限制的范围以内，我就有了充分的自由，我能够充分地发挥人们群众的主动性、积极性、创造性。市场经济要的就是人们群众的主动性、积极性、创造性，使得这个社会充满了活力。如果我们不能预见自己行为的后果，你哪来的主动性、积极性呢？所以我今天做了这个事将来会怎么样呢？不知道。过了几年以后，说这个事情现在我说了，这个事情是违法的或者是错误的，我要收拾你，新帐老帐都得算。你说还怎么充分发挥你的主动性、积极性、创造性？你不可能是一个充满活力的社会，所以我想法制国是适应了市场经济的需要。它的基本规则就是惩罚法定这一条，我想非常重要的，这一点我们已经做到了。实践当中如果还有某些问题的话，我们再改进它，这是对老百姓来说。禁止原则，禁止的事情不能做，没有禁止的你都可以做。

，对公民的权利是这样，对行政机关的职权，我能不能这样说呢？也来个禁止原则行不行？没有法律禁止你都可以做，那不得了了这事情，那不是那个回事。对行政机关来讲，这个职权不是你固有的，是法律授给你的。所以法律授给你什么、授给你多少，你就有多少，法律以外的事情你不能做。因此这样一种提法，说法律没有禁止，我可以干，这是错误的。法律授给你的，你才能做。

尤其是什么呢？就是你影响老百姓权利的这个事，一定要有法律授权。你给老百姓做好事行不行？那当然也可以，给老百姓做好事，这是不需要授权给你，但是也要在你的职权范围以内。公安部门给老百姓做好事，你就不能够升到民政或者工商这个层面上去，你还是在你自己的职权范围之内，可以尽量给人民群众提供方便，给人民群众做好事。如果说这个行政机关也按照禁止原则来办事，这个事情我想整个就乱套了，因为这是从行政机关之间的关系来说。

行政机关之间的关系，比如说《治安管理处罚条例》，《治安管理处罚条例》里面说了行政机关可以去罚违反治安管理的人，哪几种形式呢？三种：警告、罚款、拘留，它说了这三种。你说我能不能去，这个工商户他违反了治安，我把他的营业执照吊销，你能不能做？法律并没有禁止。因为法律绝对不会说你这个职权里面禁止你干这个，它不是这么说的。它一般都是什么？授权。你可以处罚的时候用三种形式，它没有说你不能有第四种，不能有第五种，它不是这样说的。就是授给你这三种，实际上意味着就是你不可能去吊销人家的营业执照。如果你去把人家的营业执照吊销了，你就是侵犯了工商部门的权利。我们行政机关经常有些职权方面的越过你的权利，有一些部分就是这样来的，忘了这是个授权原则，法律授给你没有？没有授给你，你就没有。如果你不是按照这个原则办事，是按照这个禁止原则办事，那法律没禁止，我就可以做别的事去，那不行，你会侵犯

其他行政机关的职权。

我想这是行政机关与行政机关之间，上级行政机关与下级行政机关之间，下级行政机关行使了很多上级行政机关的权利，这也是不允许的，也是跟这个授权原则相违背的。最重要的就是没有授权的话，你就不能做侵害老百姓权利的事情。授权了以后就不叫侵害了，就是合法的，你去做有关的事情。你如果是没有法律规定，那你也去做，那就是侵犯了老百姓的权利。

我们这几年来，我们制定了一个《行政处罚法》、一个《行政许可法》，这两个法律里面都说到了一个设定权的问题。这个设定权都规定了，比如说法律先给你设定行政处罚，再给你设定行政许可，只有行政法规才能设定行政处罚、行政许可。为什么有设定这个说法呢？就是因为处罚、许可这些事情这些行为都直接影响到公民的权利。

谁可以规定呢？说老百姓做了一个什么事，我就可以罚你，老百姓你要做什么事要经过我批准，谁可以这样设定这个处罚和许可的权利呢？这个法律以前没有说清楚。所以上至法律，下至乡政府，他都可以这样干，惩罚混乱，这个惩罚的乱过多、过滥，行政许可的过多、过滥，都跟我们这个设定权有关系。

实际上法律应该把这个事情说清楚，西方有些个是在《宪法》里面说清楚的，我们通过《行政处罚法》、《行政许可法》都说明白了。规章以下的，其他规章性文件也有说这个事情。这次《行政许可法》就设得更高，连部委规章都不能设定行政许可。这样一来，就是说你国家机关能够规定公民应该怎么办？要跟公民的权利有关系的这样的事情，只有一定的国家机关才能来做。

我想这就很清楚地说明了，这就是法律授权，授给了哪一届的国家机关？哪一届的国家机关就有了，不授给他，它就不能做。职权法定其中一个最重要的含义就是授权原则，行政机关只能做法律授给你权利的这样的事情。我看这个事说起来很简单，做起来很不容易的。就是有很多行政机关，超越了他们自己的职权，不是按授权原则来做，而是经常用禁止原则来做，这是不合适的。这是职权法定的第一个问题。

职权法定的第二个意思就是说，这个职权和职责，权和责对行政机关来讲，是统一重叠的。我为什么用重叠两个字呢？我觉得好象统一两个字还不够，就是说完全融合为一体的。所以我们不是经常说，权，你有什么职权？有的人是这么说的，你有什么职责？权、责，完全统一。这个权则的完全统一，实际上是行政职权的一个很大的特点，这个跟公民的权利也不一样。

公民对于他自己的权利，我们可以说只要没有法律禁止，他就有自由处分权。他可以对他自己的权利自己处分，这个房子是我的，我可以住、我也可以卖、我也可以租给人家，我也可以让它闲着。这是我的权利，这是没人能管的。当然，法律有禁止的就另一说了；只要法律没有限制、没有禁止的，你自由处分你自己的权利这个权利，这是自由处分权，应该说法律对这方面的事情规定还是很多的。

我记得各位都记得，以前比如说我们搬进一个新居以后，要想怎么改造一下，那个城中墙都可以打掉它，当然两间房子打通。现在这个已经有规定了，这个不能做。其实你要是在国外的话，它规定得更加严格。我有一次到法国的庄园里面去，他们跟我说起这个事儿，那个限制之多啊。他住一个非常大的一个庄园，10几亩地，他中间只有一个三层楼的房子，不大。我们就问起他这个房子，他现在老两口子在那里住。到了天热的时候，国外有人来旅游的，他就出租给人家住。我就觉得你这个房子太小了，你可以盖一个高一点的楼房或者怎么的。他说那不能，这个地方只允许有这么一栋房子，而且就是一个三层楼，不能再增加，不能

再扩大，法律就禁止了。

不但如此，你这个三层楼外面墙漆什么颜色，原来什么颜色，以后还是什么颜色。稍微旧一点了，半年一年要重新整修一遍，你不修，国家派人来修，派人来给你漆，拿钱来，要这样子。外面装的落地窗的窗门，都是用木头做的，各位知道那些百叶窗之类的东西，非常麻烦，容易烂。现代已经现代化了，已经很少用这个东西了。你必须装这个，不能动。而且经常要维持一个新的状态，你不能破破烂烂的不管。房子里面你可以把它弄得非常现代化，但是外面要保持原样，一定都不许你动。他的门口有三棵大树，法国梧桐，非常高，也非常长，他跟我们说好像有上百年了。上面有黄蜂在那飞，那天晚上在那吃饭，黄蜂都飞到房间里面来了，大家都吓坏了。就说这个事情怎么办？你把它清理一下，喷药的东西喷不上，喷了好象也不能解决问题。他说我就想他它锯了，那我说你锯了它重新种一个也可以。他说不能锯，他经常说。我问如果你把它锯了怎么着？锯了就要罚。我说怎么个罚法？他说不知道，反正不能锯。这个法律意识已经深入进去了，他说就是不能做，不能做就不动。这个地上都种着草，不许你种什么蔬菜、瓜果，都不许种，只许是草。它的背后还有块地，是在他这个领地以外的一块地，这块地也荒着。我说这块地你怎么不把它买过来？他说我买过来干吗呢？这个地人家愿意卖，多少钱一平米呢？12个法郎一平米，就是12块钱，太便宜了。当时我们旁边的人都开玩笑，说你把它买了，盖一栋楼多好。对不起，不能盖楼，那干什么呢？你只能种庄稼，这个庄稼种在个地方也很烦人，人家又不来种，就荒在那儿。所以他愿意卖掉它，但是没人愿意去买他的东西。就是各方面的限制非常的多，这个是为了保持这个城市的原来面貌、原来的历史面貌，同时他也是从，比如保护环境这类去考虑，它规定的非常死板。

所以你说个人的自由，是有很多边界的，就是不能违背的。违背了，就是不行的。你对你的房子，你说你有自主处分权吗？有，你可以把它卖掉。你内部的装饰也自有处分权，但是外面的颜色、外面的木头、这些窗门、外面的树和草，你都不能动，没有自由处分权。这是法律禁止的，法律有规定的，有限制的，你是没办法的。只要在这个范围里面，当然你有自由处分权，那三层楼里面相当现代化。这是对公民的权利来说，你有自由处分权。

对于行政机关来说，你的职权，你有没有自由处分权？那是没有的。行政机关对自己的职权没有自由处分权，法律怎么规定，你怎么办，该你做的你就要做。比如说刚才我说到许可，我这个处的处长，我专门掌握某一个许可的，我就有权了吧。你来申请一个许可的时候，我想给你或者不想给你，自由处分权，你有没有？没有的。我已符合条件上你这来申请许可，你就必须给他，你要不给他，他就告你，你迟早是给他。他不符合条件来申请许可了，你有自由处分权你能给他？你不能给，你如果给了，是违法的，按《行政许可法》的规定要追究你的法律责任。所以这个事情太烦了，给也不好、不给也不好，行，搁在我这儿，研究研究，这总可以了吧？行，你放在那研究吧！

按照《行政许可法》的规定，最长时间20天，20天必须给他，不给他就不行。给还是不给？给与不给还要依照法律规定。所以你现在看起来你有一个许可的权，其实你这个权是没有自由裁量的范围，没有自由处分的权利。你只有一个办法，依照法律规定，应该给的就给，不应该给的就不给。或者按照法定的时间回答人家，没有自由处分权，想怎么干就怎么干，不是回事。

所以对这个职权来说，该你作为的，你就必须去作为。不让你作为的事情，你就不能作为。我想这个跟公民的权利是不一样的，没有自由处分权。我想这一

点说起来也容易，但是做起来也不容易。，职权法定这个意思，我想就是这么两层意思。所谓职权法定，就是说行政机关的权是法律授予的，授予你的权，也就是你的责任。你必须认真地去履行你的职责，依照法律规定履行你的职责，这就是职权法定。

我想这个问题，可能我们中国到现在为止，还是一个需要解决的问题。我们的立法说起来，也有一些问题需要解决。因为这个授权原则最基本的一条是什么？你的第一个权限、第一个事情只能授权给一个行政机关来管。我们的授权，有时候就很含糊。一件事情可能好几个行政机关都可以管，这就找了很多麻烦。所以我想职权法定，对我们中国来说，可能还是一个很重要的原则。世界各个国家因为时间长了，慢慢这个问题基本上都已经解决了。这是第一点。

第二个要求就是依法行政对行政机关制定规范行为（抽象行政行为）和具体执行行为（具体行政行为）提出的基本要求。

行政机关授权了以后，它要去做。做这个行为，无非就是两个方面：第一个方面，就是制定一些规范，为社会提供一些规范。就跟我们说的抽象行政行为，为社会提供规范，它不是针对某个特定的人，而是大家。在这种情况下，你应该怎么怎么办。这种制定规范的行为，从整个体系上来说，比如说我们国家立法，立法就是制定规范，整个立法权是属于全国代表大会、常务委员会。但是我们国家也给了行政机关一些立法的权限，这是通过《宪法》授予的。《宪法》是笼统地说了一下，比如说国务院可以制定行政法规。

具体的权限，还要通过具体的法律来授予，比如说《许可法》、《处罚法》。《行政处罚法》，授予行政机关，你可以在法律没有规定处罚的情况下，你也可以规定处罚。但是它有一个就没授，对于限制人身自由的处罚，就不给，没授。所以说法律给的这个权限，法律授权给行政机关有行政立法方面的权限。

除了行政立法以外，我们一般都这么说，制定行政规范，一部分我们叫行政立法，就是说的行政法规和规章。行政法规和规章以外，行政机关还要制定其他许多规则，这些规范性文件，我们有一个笼统的说法，叫做其他规范性文件。就是行政法规和规章以外，这些国家机关制定的规范性文件，就叫做其他规范性文件。这个是从立法的角度来说，就是制定规范的角度来说，我们需要立法行政提出一些必要的规则，就是两个规则。

还有一种，就是除了制定规范以外，行政机关又做了具体的行为、具体的执行。这个具体执行，我们依法行政要求这个行政机关在具体执行，也就是说行使职权的时候应该怎么办，也有一些规则。我把它分成两部分，一部分先来介绍对行政机关制定规范的要求有哪几点；然后再来研究，行政机关对依法执行具体职权的时候有哪些基本要求。

行政机关制定规范，依法行政有哪些要求呢？主要是两项：

一个可以称之为法律优先，或者叫做法律优位。法律优先、法律优位是什么意思呢？这大概全世界都是一样的。在一个国家里面，法律规范总是有多层次、多位界的。在中国来说，有法律，有行政法规，有地方性法规，有规章，那起码有这四个层次。法律优先从狭义的意义上来说，法律优先就是法律处于一个最高的位界。因为他处于一个最高的位界，所以它就优先，其他的行政性法规，地方性法规规章，都必须跟它保持一致。凡是同法律背驰的，那都是违法的，你不能用的，法律优先和法律优位是这么一个原则。实际上说得细一点，那就是行政法规跟法律要保持一致；地方性法规行政法规跟法律保持一致。部委的规章要和行政法规法律保持一致，地方规章要跟地方性行政法规和法律保持一致。也就是说

下个位界的规范要和上一位界的规范保持一致。你保持一致了才能用。就是咱们刚才说的前面已经说过的这个意思，这是法律优位这个原因。

如果不一致了，就不能试用，如果试用了就要把它撤销，我想法律优位就是这么一个意思。当然这个话说起来也不难，但是实际生活中还是存在不少问题。地方性法律规章，跟法律行政法规不保持一致的，还是常见的事情。尤其对地方、对部门，好像觉得自己权利无限一样，它就做出一些跟法律不一致的规定。

前段时期曾经发生过一个事，报纸上都登了，就是说有一个省，地方性法规，是关于总执法。地方性法规制定了一个实施细则，这个实施细则在规定处罚幅度的时候，就超过了法律的幅度。按照我们《行政处罚法》的规定，《行政处罚法》有这样一个规定，就是法律对行政处罚已经有规定的，行政法规也好，地方性法规也好，你在规定的时候，在它的范围、种类、幅度这些上面都要保持一致。

比如他说的处罚款，你对地方性法规和行政性法规，你只能从罚款这个角度来说话。他规定了是1万到5万，你就不能规定10万。哪一种情况下可以给予处罚？条件是，法律规定了哪一种情况可以处罚，你就在哪一种情况可以处罚。规定了有11种行为要处罚，地方性法规和行政法规不能扩大，不能有12种，这些要求在这方面都保持一致。这个地方性法规可能在处罚的幅度上扩大了，这是不容许的。

罚了以后现在老百姓也懂，他就告到法院去，告到法院以后就挺有意思。这是一个中级法院，这个中级法院的女法官，她把这个案子审查完了以后，她就做出了一个判决。这个判决说这个处罚按照法律的规定，应该怎么罚。现在地方性法规规定，是怎么怎么罚，跟法律没有保持一致。因此地方性法规的规定无效，按照法律规定来罚。这个事情一出来以后，引起了轩然大波。地方性法规制定的人就说，你这算什么事情。我这个地方法院里面的一个法官，居然能够否定我们地方性法规。这还得了吗，我得处分她。学术界也对这个问题展开了讨论，这个事情到底是怎么回事？

这是我个人的看法，我觉得地方性法规和法律，不保持一致，违反了法规的有关规定，是错误的。这一点必须肯定，是不允许的。违背了我刚才说的，法律优先和法律优位的原则,不能使用。但是话又要说回来，一个中级法院的法官，能不能在判决里面宣布，地方性法规某一条某一款无效，你有没有这个权利？好像从我们中国的情况来看，恐怕不行，没有这个权利。一方面是地方性法规违背了法律要求不一致，是错误的。另外一方面，你不能直接宣布这个地方性法规无效，我应该怎么样来做才合适，这倒是一个值得研究的问题。

我们现在一般的做法是什么？比如说第一个你马上请示最高人民法院，我认为这个地方性法规和法律不保持一致，你看应该怎么办？请示的时候，如果最高法院给一个批复，最高法院肯定会去跟人大常委会联系，联系完了以后他给你一个批复，说这个地方性法规是错误的，你应该适用法律，你就按照法律办就行了，就不要在判决的时候宣布它无效。

我们也看到有一些判决书他也没有请示，也不说地方性法规无效。他在判决书上这么说，说这个法律规定只能罚10万，你现在罚了15万，违背了法律的规定，把5万块钱退给他。这样不说地方性法规怎么着，我只说法律正确，依据法律来办，我个人认为这样做也是可以的。按法律办，法律优先、优位；法律有规定，我就按法律来。地方性法规怎么规定我不管，这样做行不行？有人说这个也不行，还一定要请示最高人民法院，我个人觉得好像还是可以的。如果他弄错了，你可以再上诉，它得通过审判监督程序来纠正。

当然还有别的办法，比如说按照立法法的规定。如果是一个地方法院的法官，觉得地方性法规和法律没保持一致。你也可以，不是不可以的，你也可以直接向人大常委会提出来，说这个地方性法规和法律在这地方不保持一致应该怎么办？人大常委会按照立法法的规定。除了中央几个大机关，其他的一些，一会儿我会说到其他的国家机关都可以用，甚至于公民个人都有这个权利提出这个意见来的，人大常委会进行审查。人大常委会审查的结果，如果认为这个地方性法规不对的，他会给你一个肯定的回答。这也是一个处理问题的办法。

我想这个问题还是可以多方面的，有多种渠道。将来恐怕也得有一些规范来规定，比如说中级法院、基层法院或者高级法院，你觉得地方性法规和法律不保持一致的时候，你应该走哪一个途径？是请示最高人民法院，还是就是依照法律规定来处理等等。但是很显然，直接宣布地方性法规无效，恐怕这个不妥当。

我这个例子主要想说明一个什么问题呢？我想说明法律优先和法律优位。虽然我们这么说，但是实际上规章和地方性法规，跟法律不保持一致的情况是有的，是存在的。因为存在这种情况，所以我们必须把它改正。

法律优先和法律优位，所以所有的制定行政法规，制定地方性法规，制定规章的机关，都必须把这一条列为最重要的一条。你在制定，主要是指的行政法规和规章、行政立法这部分的时候，一定要跟法律保持一致，大法有什么规定，怎么规定的，不能不保持一致。这就是法律优先原则。

第二个原则称之为法律保留原则。什么叫法律保留？狭义的说，法律保留意思就是说在社会生活中，有一些问题的规定，规范的权利，只属于法律。也就是说一些最重大的问题上，它的决策权，它的规定规范权是属于法律的。其他国家机关，不能行使这个权利，除非有法律的授权。

关于这个我们《宪法》里面也有规定，上面我们讲到法律优先、优位在宪法里面就有规定，现在法律保留在宪法里也有规定，但是宪法规定比较原则。到了立法法的时候，就把这个规定得很细致了。立法法里面关于法律保留的规定，实际上在立法法的第八条说，下列事项只能制定法律。立法法里面，一共设了十项，第一项是国家主权的事项。第二项各界人民代表大会，人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；第三项是民众企业机制制度，特别行政区制度，基层群众组织机制的制度；第四项犯罪和刑法。关于什么行为肯定为是犯罪，要给予刑法，只有法律才能规定。而且这个法律后面还说了一句话，就是说这一项不能授权给其他国家行使，只许全国人大自己行使这个权利，我们把它叫绝对保留。任何其他国家行政机关，都不能规范，说这种行为是犯罪的行为，应该给予了什么刑罚，都不能做，只有全国人大才能做。第五个，对公民政治权利的剥夺，限制人身的自由的强制措施和处罚。也一样说这条不许授权，只许全国人大来做。对于公民政治权利的剥夺是哪些？政治权利，我们一般的说，比如说选举与被选举权，言论、聚会、出版、结社、游行示威等等。现在选举与被选举权已经有一些法律规定，不过还要进一步完善。言论、集会、出版、结社、游行、示威，现在有游行、集会、示威这么一个法。出版、结社、言论这方面我们还赶紧要立法，这个权利的剥夺，在哪种情况下公民的政治权利要被剥夺这必须要有法律规定，不能授权。后面讲的，限制人身自由的强制措施和处罚。限制人身自由的强制措施和处罚，这也有法律的规定，这点非常重要。我们以前在这方面做的不够，人身自由问题，我想可以这么说，除了生命健康以外，是所有权利当中最最基础的权利。你即使有百万家私，如果没有了人身自由，还有什么用？毫无意义了。所以说这是人身自由是最重要的权利。正因为这样，因为世界各个国家，对人身权

利要加以保护。

一般地说，我想有两点是值得注意的。一点是有关人身自由的限制和剥夺，一定要法律规定，不是法律规定的不行。这是第一点。

第二点，即使法律规定了，最终说我要剥夺、限制你的人身自由，包括行政处罚里面限制人身自由，那都应该由法院来判决，显然各个国家基本上都是这么两个特点。

从我们国家的情况看，限制公民人身自由的问题，强制措施和处罚。处罚现在基本上也就是一个治安管理处罚。治安管理处罚按照行政处罚法的规定，治安管理处罚有关人身自由的处罚。我刚才已经说过，对于人身自由的处罚，主要法律已经说了：不能由其他国家机关行使，只能由法律行使，而且不能授权。所以国务院、地方政府对人权规定，说你老百姓干了什么事，我可以拘留你15天，做不到，只有法律才能做。不过这一点应该指出我们基本上已经做到了，我们现在是法律规定的。

我想现在大概处罚方面，关键问题和立法法没有关系了。关键问题就是说，这个行政处罚拘留你15天，谁来做这个决定？我们现在是行政机关做决定，拘留你15天可以，这也应该说是中国的国情。我刚才说，应该说最好，从理论上来说，像这些事情都要交给法院来判决。当然在中国的特殊情况下，我想拘留15天应该暂时保留一段时间。不过最好不要再扩大，15天就是15天，不要1个月、2个月那绝对不行。而且一般都由公安机关，其他国家机关也不能动。

限制人身自由的强制措施，以前有收容审查，收容遣送，这些我们都是已经解决掉了，现在大概也就是一个劳动教养。劳动教养不完全是行政机关，人大常委会有还有过一次人大常委会的决定。不过总的来看，劳动教养这么大的一个事情，一年到三年，没有一个具体的法律规定。操作的机关是行政机关，这个看起来是不合适的。所以大家现在都在讨论这个问题，看看将来怎么处理？也有的人提出来，觉得劳动教养制度已经完成它的历史使命了；也有很多同志认为，我们可以在原来的制度上加以改造、改革。我看人大立法计划里面有一个违法行为矫正法，我理解这个就是针对劳动教养制度来说的，要做一些改变。

我说这些话的意思，对于人身自由的强制措施和处罚，你要做出规定，只有法律有权利规定，而且不能授权给其他国家机关。任何其他国家机关都无权作出规定，说老百姓做了什么事，我可以限制你的人身自由。同时一般的情况下，都应该由法院来判决这件事情。像我们中国特殊情况下，有一个行政处罚拘留15天，这是一个特别的情况。当然这个是第五，也是一个职位保留。

第六，是对非国有财产的征收。我一直想这个问题，对非国有财产的征收，征收包含了税收和税费。税收是我们国家规定的，全国人大规定的。现在国务院有一些在制定的东西，是全国人大授权的。82年的时候，全国人大制定了一个规定、一个决定：在经济体制改革期间，国务院可以制定一些工商税收方面的暂行规定，授了权的，但现在收费还相当乱，将来应该怎么立一个法把它统起来。

我这么想，因为这个收费也不是财产，这是对公民财产权的征收，收费也是一种征收。这种征收，你收税收得这么高，要有全国人大的授权，这个收费也是财产，怎么乡政府就可以规定？显然不合适。现在已经有规定说，行政事业性收税，应归财政管，我觉得这还不是一个正式的法律。我想对非国有财产的征收，尤其是收费这个问题，恐怕还要立法来解决它。当然这个可以授权，但是这个授权范围不能太大。

第七个，民事基本制度都没问题。第八个基本经济制度，以及财政、税收、

海关、金融和外贸的基本制度。这些制度都要由全国人大来立法，当然必要的时候，可以授权给国务院。第九，诉讼和仲裁制度。后面也说明，诉讼和仲裁制度不得授权，绝对保留。所以有关诉讼和仲裁的制度，必须要有法律依据。不是法律规定的，都不能存在。

最后一个是其他，这个其他的限制由全国人民代表大会，及其常务委员会制定法律的其他。其他事项，由他们来。我想主要就是说的这么几个法律保留的事项，法律保留的事项就是使得我们全国人大保持了它的最高的制裁权，在重大问题上的制裁权。也就是保证了党中央对重大问题主张的决策权。法律保留这个问题在实践当中是相当严重的，所以我们需要了解这些内容，我还把这十个方面专门地念了一下。

这个是从另外一个角度来说，所有的法律、行政法规、地方性法规、规章都要去落实。这个落实的时候，也就是说，我们平时说具体行政行为，也就是具体的行为。具体的行为是什么规则呢？那具体行为的基本的一条，就是要有法律依据，要依据法律。这个话就两个意思，一个要有法律依据，也是遇到公民权利、义务的事情的时候，一定要有法律上的依据，有法律依据，你才能做具体行政行为。有了法律的依据，你去做的时候，还要依据法律。法律里面怎么规定你做，你就怎么做。最基本的这个一条意思，就是依据法律来做，办事。这就是依法行政。

但是我刚才说了，这个依据法律的时候，法律有两种情况，一种情况，我们法律上叫做羁束裁量。羁就是马的笼头。这个羁束裁量是一种形象的说法，羁束裁量就是说法律对这个事情应该怎么处理，应该怎么执行。规定得很死板：让你往左，你就往左；让你往右，你就往右。这个绳子一带，往左，你就往左走。这就是羁束裁量。

那我刚才说过，那北京市以前，我们征自行车税是三块五毛钱，那就是死的。多征一分也不行，少征也不行，这是羁束裁量；但是这个情况有时候不是这样的。很多情况下，都是给你一个自由裁量的情况。典型的就是《治安管理处罚条例》。你违反《治安管理处罚条例》以后，我违反治安管理以后，我可以给予处罚。怎么处罚呢？你可以警告，可以拘留，可以罚款。罚款是1块到200块；拘留呢？1天到15天。你就看情况来办吧。这就是给了你一个自由裁量权。这个自由裁量权，实施到好的时候，问题都不大。你一般的情况下罚20块，今天这个人，我看这个情节比较严重；而且比如说反正有特别的情况吧，你可以规定罚他的30块、40块。这就是你在裁量的范围。有时候这个裁量的范围还可以更大。你觉得这是可以罚款，也可以拘留。这就看这个情节轻重，给社会危害程度怎么样；但是这个自由裁量权有时候行使起来，也有一定的规则的，你不能乱来的。这个一般的情况下，这类行为就是20块钱。它现在也是这样，20块钱就行了；但我看过，拘留他15天。这个你就是自由裁量权行使的不恰当、不合理，是合法的，因为你可以罚款，也可以拘留，法律上就是这样写的，我可以自由裁量了。但是你现在非要拘留他15天，这个很显然是不合理，太过分了，太重了。其重，其轻，就是不合理。这个不合理，严重的不合理，跟违法也没有什么区别了。明明交20块钱，我就可以走了；结果你拘留了我15天。这跟违法有什么区别？一样。所以这个自由裁量权，如果是行使得很不合理，也要加以控制。

我就刚才说过，给你自由裁量权，是一种正当的授权；但是你要加以适当的控制，不要乱用。怎么控制这个自由裁量权的行使呢？我想这个法律，现在看，世界上大概一般就通过这么两种办法。哪两种办法？第一种，就是要加强程序的

建设，程序方面的要求，程序方面的约束。这个我是指的行政程序。行政机关去做任何事情，我想都可以这么说，它都是实体与程序的统一。比如说，我刚才说，你现在要做一个什么事儿，实际上等于什么呢？等于你有个目标，我要做个什么事儿。那前面彼岸有这么一个目标：我到那儿去。你怎么去呢？中间有条河。你是游泳过去？坐船过去？还坐飞机过去？还是怎么着？你总得有一个办法，怎么走过去？这就是程序。程序设计得好，能够既保护公民权利，又能够提高行政效率；程序设计得不好，那你很可能要损害公民的权利。所以你看这一次关于《行政许可法》里边，关于程序问题的规定写得相当细的。这些都是程序啊。比如说人家来申请了，申请的时候，你要先看一看他的材料，是不是齐全。看了一下以后，当场可以补增的，你说这个地方还差点什么，你要重新补一补，你还少一些什么东西，你可以让他回去取。这个程序，《行政许可法》里边就有一句严格的规定：只能一次性告知。只能说一次。说你回去拿去。你不能再来一次，再来一次，两次、三次地弄。这说得非常具体。这就是一个程序啊。它里边比如说到，人家来申请了以后，我当场可以决定，当场就决定；当场决定不了的呢？，我能不能受理你这个申请？在五天里边，我一定要告诉你。这是个程序。你不能搁在我那儿啊，漫漫无期的。步骤：第一步、第二步，时间的限制等等，这些都是属于程序。

很显然，如果我们的程序是一个非常不规范的程序，那对老百姓就很麻烦。我刚才说了，我来申请来了。说行，搁在我这儿研究研究。十天、八天，他都不给你个回答，那就不行了。等到你已经受理了以后呢？说对，放在我这吧，他不是已经受理了吗？受理了以后呢？你过了两个月、三个月去问他，他也不知道，他不回答，还没研究呢，急什么？你看这个程序问题，就使得你这个目标就没法达到。

同样的道理，行政机关你要达到一个目标，你也需要一程序。这个程序就要保证行政机关达到这个目标不会出错，能够正确。比如说，我刚才说处罚。我这个目标就要罚你；但是你要罚得正确，不能罚错。这就是一个复杂的问题呀。《治安管理处罚条例》里边就有一个程序规定，这是老的了。老的里边说的四个程序：传唤；审问。审问完了以后呢？有许多事情我还要去调查一下——取证；好了，完了，我可以处罚了；下面裁决。从工作上来看，好像这个四个齐了；但是我要是从保证我这个处罚不会罚错，保证公民的权利不会受到损害，这就不够。传唤，跟我走一趟。你是谁？你凭什么让我跟走一趟？你第一件事情要什么？要表明你的身份。你说我穿了警察制服了，还不是吗？当然一般都是了；但是也难讲。这个现在花几十块钱，花百八来块钱去买一套警察制服来，不是没有啊，是吧？把你传唤走了以后，将来出事了。这个事情有没有啊？是有的。所以你看第一个程序应该是什么呢？就是表明身份。把你的警徽拿出来，我是警察，我叫什么名字？你看看，让你看清楚。这个时候，我才跟你走。又加了一个程序。

这个程序完了以后呢？你要审问他了。审问他了，问的时候，我还要加程序：审问的时候，要有两个人在场；所有的审问都要记录在案。记录在案以后，还要当事人签名承认。他要不承认就不行。你说这些程序要不要？完全必要。经常打官司的经常这么说，这个事情你是不是这么说的？我不是这么说的。到了法院以后，他不是这么说的。这个行政机关就说，他就说的。那就得来还要用文字，嘴上说了不行。文字表明上面还要本人签字；而且绝对不能有行刑逼供的各种行为。

这个完了以后，审问完了，确实觉得我有一些问题需要取证，还要到当地去取证。这个取证的时候，也需要有一套程序。以前不是有过这样的事情，去检查

酒，说酒各类杂质，说你这个酒是假酒。我这个是好酒。那好，我拿回去化验。他拿了以后，就把那两瓶酒拿走了。化验回来了，说你这个是假酒，化验单在这儿。人家就不干了。你凭什么说这个酒是我的酒啊？是从我这个架子上拿去的，你有什么材料证明？你以为拿了去了，就行了，对不对？你去化验，谁给你化验的？这一系列的问题。这些问题没有弄清楚，就没法表明你这个处罚是正确的。你可能要侵犯公民的权利的。所以我就要求，比如说你拿以前，要经过一些法定程序，怎么样把它封起来，怎么包起来，然后还告诉他，比如说送到哪一个化验单位去，这个化验单位也比较中立的单位等等一套程序。这些程序都要保证能够做到。

取证已经结束，我可以罚你了？下裁决了？不，没那么快。我后面《行政处罚法》、《行政许可法》都有一个叫做什么？救治程序。在行政程序过程当中，你做出决定以前，还要听取对方的意见。我罚你了，因为什么？你把理由说了。说完了以后，对方还可以陈述、申辩。必要的时候可以进行听证会。等这个意见听取完了以后，你才能做出一个裁决。你说这个程序走完了吧？还没完。后面还得有一条，作出处罚决定以后，还要告诉他，你在几月几号以前，你到什么什么地方，什么什么单位，去进行申请复议，提起诉讼。这样子，才算这个整个一个行政程序才走完。

这样子的一个程序，显然各位都能看得出来，我的一个感觉，就是在这个给老百姓以不利影响的时候，处罚了什么了这类事儿，对老百姓不利的一个影响的时候，这个程序比较繁一点，要保证一点都不能弄错。到了老百姓来申请的时候，《许可法》里边规定了，我这个程序要想尽办法提高效率，要方便老百姓，这是不一样的。我想我们实践生活当中，大概就正好倒过来。要去行政机关办一个事儿，是太难了；那行政机关要来给你一个什么处罚了什么东西的时候，最好什么程序也不走，我就嘴上说出来多少就是多少。这个就是为了保证我们这个目标的正确实现，保护公民的权利，这个程序是完全必要的。世界各个国家来看，都是通过这个程序，基本上能够使我们做出的决定不至于出错。所以程序是实体的保障。

我们现在从世界各个国家来看，相当多的国家都有了《行政程序法》了。我们现在的周边——日本、韩国都有《行政程序法》。我们中国的自己的台湾，还有澳门也都有《行政程序法》。所以我们周围都有啊。所以看起来我们大陆，中国也赶紧制定一个《行政程序法》。我们目前已经有行政处罚的程序，已经有行政许可的程序，这两个最大的：一个给公民好处，一个受益处分；一个是给公民以不利的处罚，这些都已经有程序了；但还不能涵盖所有的方面。所以还需要有一个一般性的《行政程序法》。我想通过程序来控制，这是一个。

第二个，在行使自由裁量权的过程当中，要遵守一个比例原则。什么意思？就是狭义的说，比例原则，当然你首先是对公民做出一种不利的处分的话，首先应该是必要的，应该是合理的；同时你不能过分。现在德国人的说法，就是禁止用大炮打麻雀。你就过分了，禁止过分原则。你为了达到一个行政目的，你所采取的手段、方式等等，对应的相应，不能过分。我看这个比例原则吧，咱们中国的法律当中，现在其实也都有规定。比如说《税法》，《税法》里边有一个规定说的就是一个适当相应的意思吧。假定说有一个人没交税，没交税的，你按照法律规定，税务机关有强迫他交这个的手段。比如说他没有交五万块钱的税，你可以强迫他交；你可以查封他的财产；拍卖他的财产；你可以冻结他的存款；划拨他的存款，这个是国家给了税务机关，有这个权利的。你在行使这个权利过程当中，

严格依法行政 建设法治政府

严格依法行政建设法治政府 主讲人应松年 国家行政学院法学教研部主任 依法行政从1993年提出来，在政府工作报告里面，到现在有十年以上了。关于依法行政介绍以下几个问题，一个是什么叫做依法行政；第二个就是依法行政是在依法治国的环境当中提出来的，所谓依法行政跟依法治国的关系；第三个问题依法行政包含着哪些基本的要求；最后简单介绍关于加强和健全行政监督机制的问题。 第一个问题，依法行政的基本含义。 什么叫做依法行政呢？有一些不同的提法，王钟一同志在国家行政学院给省部长研讨班上讲依法行政的时候，他说各级国家行政机关必须依据法定权限和程序，法定的权限和程序履行法定职责，既不失职，又不越权两方面。做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，这是这么一段话。从这段话来看，依法行政大概要说这么几个意思。 第一个，依法行政是行政机关去依法行政，所以依法行政的主体是行政机关。或者也可以这样说了，就是依法行政是对行政机关提出的要求。因为这两个方面了，在国家公共行政当中，一方面希望所有的老百姓都能够遵守法律；另外一方面就是行政机关作为一个管理机关，它也要依法行政。在依法行政内容上来说，主要是指的行政机关要依法行政。不是指我们要求老百姓怎么样遵守法律，老百姓如果不遵守法律的话，我们怎么管理等等。那方面的事情是重要，但是我们这里说的是对行政机关的要求。因为是对行政机关的要求，所以依法行政按照钟一同志的说法，主要内容是治官、治权，治理官员、治理权力。道理也很简单，因为要把整个社会治理好、管好，首先应该把管理者自己管好，管理者首先要被管理，依法行政说的就是内容，治官、治权，这一点至关重要。 我们了解了治官，依法行政是治官、治权的，我们才能够抓住依法行政的核心所在。我后面讲到对依法行政的一些基本要求，说的也是对行政机关提出的一些基本要求，不是对老百姓提的要求。 第二，依法行政的行政是公行政，不是私行政。 也就是说是管理公务公众之事，公共方面的事务，公共行政。不是，比如说我们机关内部都有行政处、行政科，这是内部事务的管理，这是私行政。这的行政指的是公共行政，是众人之事。 第二个意思还包括，行政狭义的说是行政机关行使行政权力的行政。但是现在全世界都把行政作为一种广义来了解的公共行政。公共行政就是只要是属于公共事务方面的事情，都可以叫做公共行政。既然范围比行政机关行使行政权力行政要广，有好多行政事务，公共行政方面的事务是有社会广义的，社会方面的，社会组织、行业组织这些机构、这些组织、团体机关。 《行政许可法》里面不是有一个，有一些需要为公众服务的、需要特别的技能、特别的信誉的这些人的资格、资质，单发一个资格、资质，这里的东西也是属于许可的范围。但是《许可法》里后面有一句话，这些资格、资质，获得这些

《深化行政审批制度改革 建设法治政府服务型政府》考试答案

《深化行政审批制度改革建设法治政府服务型政府》 考试答案 注意：题目顺序和选项顺序会有不同，请注意核对具体选项！ 1(单选题).(4分) 行政主体行使审批权的同时也要承担职责，体现了行政审批权的（C）原则。 A. 独立自主 B. 预防为主 C. 权责一致 D. 合法行政 答案: A B C D 标记此题 2(单选题).(4分) 为破除部门利益的“一亩三分地”，增强工作主动性，国务院将加大（B）推动力度，更多借用社会力量促进改革。 A. 从内到外 B. 自上而下 C. 从外到内 D. 自下而上 答案: A B C D 标记此题 3(单选题).(4分) 法无授权不可为，我国应编制并公布行政审批事项目录，并在此基础上推行地方各级政府及其工作部门（B）制度，依法公开权力运行流程。 A. 权利清单 B. 权力清单 C. 负面清单 D. 财力清单 答案: A B C D 标记此题 4(单选题).(4分) 我国行政审批制度改革总体上（D）经济社会的发展。 A. 平行于 B. 领先于 C. 紧随 D. 滞后于 答案: A B C D 标记此题 5(单选题).(4分) 我国政府要妥善处理行政审批制度改革与依法行政的关系，要发挥（A）对政府职能转变的引领和规范作用。

A. 法治 B. 法制 C. 督查 D. 创新 答案: A B C D 标记此题 6(单选题).(4分) 按照国务院要求，能取消的职能就要尽量取消而不放下，因为（B）的最终目标是要激发市场活力和企业创新动力。 A. 简政集权 B. 简政放权 C. 冗政集权 D. 冗政放权 答案: A B C D 标记此题 7(单选题).(4分) 行政审批主要是政府运用行政手段，管理经济社会的（C）控制方式。 A. 事中 B. 整个过程 C. 事前 D. 事后 答案: A B C D 标记此题 8(单选题).(4分) 《行政许可法》的实施，是在（B），标志着行政审批走上法治化、规范化和制度化的轨道。 A. 1998年 B. 2004年 C. 2000年 D. 2014年 答案: A B C D 标记此题 9(单选题).(4分) 根据宪法，（A）是实施审批制度改革的主体。 A. 国务院 B. 企业 C. 地方政府 D. 社会组织 答案: A B C D 标记此题 10(单选题).(4分) 深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对（B）的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。 A. 经济事务

依法行政建设法治政府讲课稿

在中国共产党的领导之下，我国的社会主义法治建设正在不断地深入展开。1996年，八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针；1997年，中国共产党第十五次全国代表大会明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案把“依法治国、建设社会主义法治国家”写进了宪法之中，使这一治国方略获得了国家根本大法的保障；为了把这一治国方略真正落实到实处，国务院在1999年以国发（1999）23号文件的形式发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》；2004年，国务院又以国发（2004）10号文件的形式发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政、建设法治政府的目标和任务。现就自己对我国社会主义法治国家建设的这一重大目标和任务的认识和理解，谈一些个人的粗浅认识，与各位领导和同志们做些交流。一、依法行政、建设法治政府的必要性当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。（一）依法行政、建设法治政府的时代背景实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是中国加入WTo之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以WTo规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”）的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们党和政府坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。第三、依法治国方略的实施。从1996年第八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针算起，十年过去了，我们的党和政府领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实践既有了很多成功的经验又确实得到了不少的教训，依法行政、建设法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上，把社会主义法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化的表现；当然，更是我们党和政府在领导执政和具体执政过程中执政方式转变的体现，从历史事实来看，新中国的政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人的意志来进行日常行政事务的管理的，而后是依靠中国共产党的政策来进行管理的，在如今的当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法律来进行管理。我国依法治国、建设法治政府的治国方略的实施，也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要依靠政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模式。这是当代中国实施依法行政、建设法治政府的法律实践背景。（二）依法行政、建设法治

2017年法治政府建设责任分工(定稿)

2017年唐山市法治政府建设责任分工 主要任务具体措施 牵头单位参与单位完成时限序号任务序号内容 一着力抓 好“三项 制度”国 家试点 工作 1 研究制定我市推行“三项制度”试点的实施方案，明确具 体任务、工作要求、验收标准、推进方法、完成时限及责 任部门等 市政府法制办 市政府各行政执法部门，各县 （市、区）政府，各开发区（管 理区）管委会 2017年4月15日2 及时对试点工作进行专项部署，大力培育“三项制度”先 进典型，充分利用广播、电视、报刊、网络、简报等多种 渠道，广泛开展宣传报道工作，统筹推进试点工作 市政府法制办， 各级执法部门 各县（市、区）政府，各开发 区（管理区）管委会 2017年底3 完善机制，加强督导检查。将试点工作纳入市政府对各级 各部门2017年依法行政考核指标。 市政府法制办 市政府各行政执法部门，各县 （市、区）政府，各开发区（管 理区）管委会 2017年底 二深化行 政审批 制度改 革 4 做好取消和已下放行政审批事项的落实和衔接工作。市编委办 各县（市、区）政府，各开发 区（管理区）管委会 2017年底 5 严格控制新设行政许可市人大 市政府法制办、市政府有关部 门 2017年底6 简化行政审批程序。规范行政审批行为，实行审批事项目 录化管理，全面推行统一受理、首问首办负责、限时办结 等制度。 市审管办 各县（市、区）政府，各开发 区（管理区）管委会 2017年底7 深化行政管理体制改革，在市县全面推开相对集中行政许 可权、设立行政审批局改革。 市编委办2017年底 8 规范市场中介服务机构，推进中介服务行业公平竞争市发改委2017年底 —1—

考试复习指南答题第四章-法治思维和法治方式

考试复习指南答题第四章-法治思维和法治方式

第四章法治思维和法治方式 1、（单选题）依法行政是（）的基础和保障。 A.文明执法 2、（单选题）在依法治国不断深入的当今， 行政机关（）往往成为了行政权力运行中的 一大风险。 C.不依法决策 3、（单选题）（）是中国特色社会主义法律体系中的一项基本原则，这一原则贯穿于宪法始终、体现在各部法律之内。B.权力制约 4、（单选题）培养法治思维和法治方式，首先必须要（），深入学习宪法和法律的相关规定，切实做到严格依法行使职权、履行职责。C.结合实际

5、（单选题）下列关于职权法定的表述错误的是（）。 C.非经法律授权，不得作出行政管理行为，超出法律授权范围，不享有对有关事务的管理权，否则都属于刑事违法 6、（单选题）（）是法治思维和法治方式的基础内容和基本遵循。 B.中国特色社会主义法律体系 7、（单选题）党的十五大明确提出：“（）就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”C.共产党执政

8、（单选题）十届全国人大二次会议通过宪法修正案，首次将“人权”概念载入宪法，明确规定“（）”。B.国家尊重和保障人权 9、（单选题）行政机关的岗位职责来自于（），必须要牢固树立岗位权力清单意识，在想问题、作决策和办事情中，必须严格遵循法律规则和法定程序，切实做到依法尽职、依法行权。C.法律授权 10、（单选题）党的十八届三中全会明确要求，推行地方各级政府及其工作部门（）制度，依法公开权力运行流程。D.权力清单 11、（单选题）1991年11月1日，中国国务院新闻办公室向世界公布了新中国第一份（）

(完整版)建设服务型政府举措

“建设服务型政府”背景： 近年来，“政务超市”、“行政审批大厅”、“一站式服务”等政府便民行动，有如春风拂面，细雨润田，给群众带来了很多便利。涉及民生的一些重要决策由政府组织听证会；搞企业的，觉得红头文件少了，行政审批环节少了；市民要反映生活问题，有“市长电话”、有“市长电子信箱”等等。很多人认为，这就是建设服务型政府。 其实，虽然这些做法确实是服务型政府建设的重要方面，但不能看作是服务型政府建设的全部内容。并不是政府为公民做了多少好事，多提供一些服务，多开设几个服务大厅，就是服务型政府了。那么，到底什么是服务型政府呢？ 一、服务型政府是以人为本的政府。政府的权力来自人民，必须服务于人民，接受人民的监督。过去，由于长期受传统观念的影响，一些政府部门及其工作人员，往往更多的是从“官本位”的角度来看待手中的权力，来对待群众，不同程度地存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象。其实，服务型政府从本质上更应该是一个“服务员”角色。在政府这艘大船的航程中，是人民的意志而不是政府的意志决定着航向，怎样提供服务、提供什么样的服务以及什么时候提供服务都是由人民来决定。政府出台的每一项政策，制定的每一个举措，都应该尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务；衡量政府一切工作的尺度，都要看人民群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府，才是服务型政府。 二、服务型政府是透明政府。经历过非典等各类灾难事件后，人们发现，在这个社会生活深刻变革、各种矛盾相互交织的时代，只有政务公开透明才能进一步实现政府与民心、民意、民情的联动，保障人民政府为人民服务。近年来，我国在政务公开方面确实迈出了坚实的步伐。比如，我国的立法法、行政许可法、突发公共卫生事件应急条例、政府信息公开条例等80多部法律、行政法规等对相关政府信息的公开做了规定，使政务更公开更透明。其实，人民的政府，没有自己的利益，只有人民的利益，行使权力时就应当是透明的。政府透明了，人民知情权才有保障，才能随时观察政府是不是在为实现人民利益努力；政府透明了，人民才会积极参政议政，充分表达民意，防止不当决策损害人民利益；政府透明了，政府官员才不敢懈怠，注重体察民情，顺应民意，接受监督，人民群众才会增强对政府的信任和信心。近年来许多事实表明，群众知情有助于化解疑虑，政务公开有利于处理危机。因此，一个服务型政府，必然也是透明政府。 三、服务型政府是法治政府。所谓法治政府，主要是指政府根据人民意志依法组建而成；必须依法行政，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责；必须保障人民依法享有各项权利和自由；必须接受人民的监督；行政违法必须承担责任。简单说，政府必须依法产生、受法律约束、依法律办事、对法律负责。而这些恰恰是一个政府成为服务型政府的必要条件。试想，如果一个政府不是按照人民意志和法律程序组建而成，不能依照法律权限和程序行使权力，不能保障人民权利和自由、不接受人民监督，就不能保证它对人民负责，就不能保证它的权力用来为人民服务，它也就不可能成为一个服务型政府。 四、服务型政府是责任政府。问责制度是建设服务型政府一项必不可少的制度。近几年，“引咎辞职”、“问责制”逐渐为人们所熟悉。从2003年非典事件、中石油开县天然气井喷事故，

法治政府建设考评方案(最新)

法治政府建设考评方案 根据《中共x市委市人民政府关于印发＜x市法治政府建设实施方案（x—x年）＞的通知》（x党发〔x〕40号）精神，按照《x市委办公室人民政府办公室关于印发的通知》（x 党办发〔x〕21号）要求，经市政府研究，决定对x年度各县（市、区）政府、各有关部门（单位）推进法治政府建设情况进行考评，具体方案如下： 一、考评对象 第一类：五县（市、区）人民政府。 第二类（共34个）：市编办、发改委、工信局、教育局、科技局、宗教局、公安局、民政局、司法局、财政局、人社局、国土局、环保局、住建局、交通局、水务局、农牧局、商务局、文体新广局、卫计局、审计局、园林局、统计局、规划局、安监局、旅游局、国资委、市场监管局、经合局、公积金中心、政务服务中心（公共资源交易中心）、扶贫办、档案局、残联。 第三类（5个）：市委组织部、宣传部、监察局、信访局、综治办。 二、考评方式及步骤 （一）由市法治政府建设领导小组组成考核组对考评对象实施考

评，在考评对象自查自评的基础上进行实地考评，听取汇报，查阅相关资料，进行综合评审，计算最终得分。 （二）各考评对象于11月20日前，将自查自评报告报市法治政府建设领导小组办公室（行政中心427室）。自查自评报告具体内容包括自查自评总体情况、得分情况、加分情况、x年推进法治政府建设工作取得的主要成绩及措施、工作亮点、存在问题和下一步打算等内容。 （三）11月22日—27日，考核组对市直各部门（单位）进行考评（具体时间安排见附件6）。 （四）11月28日—30日，考核组对五县（市、区）进行考评。考评时各县（市、区）需提交x年行政诉讼案件统计表，同时确定2个执法单位进行实地查看并抽查有关执法卷宗。 三、考评组成员 组长：x市政府副秘书长 副组长：x市政府办公室副调研员 x市检察院侦查监督处处长 成员：x市检察院侦查监督处副处长 x市政府办公室正科级干部 x市政府办公室政务公开科副科长 x市政府办公室科员 四、考评细则说明

树立法治思维,推进依法行政

树立法治思维推进依法行政发言提纲 各位领导、同志们： 党的十八届四中全会指出，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。领导干部是党和国家的执政骨干，是党的路线方针政策的直接贯彻者和国家法律法规的具体执行者，也是依法行政的主体，理应成为自觉树立法治思维、主动运用法治思维推动改革发展稳定的实践者，成为坚持依法办事、带头遵守法律的表率和模范。因此，全面推进依法治国，需要各级领导干部牢固树立法治思维，提高依法行政能力，做学法、用法、遵法、守法的模范。 一、加强法律教育，充实法治知识储备 一是在学习内容上，要注重加强针对性和实用性。领导干部运用法治思维能力的提升，关键在于法律素养的提高和法律知识的储备。首先要认真学习宪法和宪法性法律，理解国家制度的基本内容、公民的基本权利义务和国家权力运行的规则，特别要重视对法律基本原则的学习。其次要熟练掌握业务工作中涉及的基本法律法规、各种法律关系及法律程序，成为熟悉业务工作的行家里手，再次要加强法律基础理论、法律逻辑、反腐倡廉、平安中国、综治维稳等社会法治知识的学习和更新。 二是在学习方式上，要注重加强多元化和有效性。不断创新

法治教育培训方法，完善领导干部学法用法制度，建立健全学法用法长效机制。要通过初任培训、中心组学习、法治讲座、专题交流、学习考试等多种形式，使法律知识、法治意识、法治精神融入身心，内化为领导干部的自觉意识和精神修养，外化为依法执政和依法行政的能力。 二、树立法治理念，形成法治思维定势 领导干部一要充分认识加强法治建设对于全面推进社会主义法治国家建设的重大意义，全面理解法治建设与经济建设、法治思维与权力行使、依法行政与依法治权的关系，不断增强法治建设的使命感、紧迫感和责任感。二要牢固树立依法治国、公平正义，以人为本、以法为尊、保护人权、依法治权等法治理念，不断追求自由、平等、公平、公正、公开的法治价值。三要自觉用法治理念思考问题、分析问题，用法治思维解决问题，推动工作，自觉而坚定地维护社会主义法治的权威性和公信力，形成运用法治思维的定势，就是让选择法治思维成为领导干部自发的一种心理需求和思维选择，养成依法履职、依规办事的良好习惯。 三、提升法律运用，丰富法治实践途径 养成法治思维不是简单的学习法律知识，而是要注重优化领导干部知识结构的同时，提高其依法思考、依法决策、化解矛盾、维护稳定的能力。一是领导干部在法治实践中，要善于发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，切实做到依法化解社会矛盾、依法预防打击犯罪、依法规范社会秩序、依法维护社会稳定、依

建设服务型政府应正确处理政府与社会的关系

建设服务型政府应正确处理政府与社会的关系 【正文】 2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，转变政府职能，建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标：“进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。 [2]2007年，中共十七大报告更是直接提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标和任务，明确要求各级政府不断推进和深化改革，进一步“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强 化社会管理和公共服务”。[3] 为什么要建设服务型政府？这既是当代中国社会转型的需要，也是当代中国社会转型的必然结果。 首先，建设服务型政府是推进市场经济发展的需要，同时也是市场经济发展的必然结果。市场经济主要从两个方面提出了对服务型政府的需要：其一，市场竞争要求政府为企业和各种经济组织提供或组织提供各种公共服务。在计划经济时代，企业要承担种种社会职责，如为其职工提供医疗、子女入学、住房、疾病、生育、工伤及养老保险，等等，即企业办社会。而要搞市场经济，让企业参与市场竞争，成为真正的市场主体，政

府就必须为企业减负，为企业提供或组织提供各种相应公共服务，为各种市场主体参与市场竞争创造必要的环境和条件；其二，市场经济的运作需要政府解决市场竞争可能产生的各种负面问题，以维持社会稳定和秩序。任何市场经济的运作，无论是资本主义市场经济，还是社会主义市场经济的运作，都会带来正面的效率和效益，但也都可能产生各种负面的社会问题，如企业破产、工人失业、收入不均、贫富分化、物价波动、通货膨胀，以及环境污染、生态失衡等。对此，政府除了对经济和社会实施相应规制外，还必须为公民、法人和其他组织提供各种公共服务，如提供信息服务、提供最低生活保障、提供经济适用房、廉租房，以及提供廉价有效的解纷机制等。否则，社会秩序和社会稳定就无法保障，市场将无法正常运作。 其次，建设服务型政府是推进民主政治发展的需要，同时也是民主政治发展的必然结果。民主政治主要从三个方面提出了对服务型政府的需要：第一，公民权利观念的增强要求政府变“管理者”身份为“服务者”身份。我国在改革开放以前和改革开放初期，由于民主政治不发展，公民权利观念薄弱，政府和政府工作人员行使职权和履行职责均体现出一个“管”字，其处处以“管理者”自居。而随着改革开放的深入和民主政治的发展，公民的权利观念日益增强，政府和政府工作人员行使职权和履行职责不得不逐步放下身段，主动或被动地以“服务者”身份面对相对人；第二，公民纳税人观念的增强对政府形成了为纳税人服务的压力。在计划经济时代，公民很少私有财产，从而也很少纳税。那时政府的财政来源主要是国营企业上缴的利润；改革开放以来，公民的私有财产越来越多，各种税收也相应增多，政府的财政来源主要来自公民个人和企业的税收。政府花的钱既然直接出自纳税人之手，其自然就得为纳税人服务，纳税人也自然能理直气壮地要求政府为其服务；第三，公民社会的成长和公民结社权、话语权的加强进一步确立了政府的服务地位。我们在建国后很长一个时期内，不重视民主政治，对公民结社权予以了诸多限制。公民不能根据

推进依法行政_建设法治政府[_演讲稿]

推进依法行政建设法治政府 沈开举 （2009年5月13日） 各位领导、同志们： 大家好！ 党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。1999年3月15日现行宪法第三次修正案把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，这表明我们国家决心与人治决裂，走法治之路。依法行政是依法治国的一项重要内容，为了落实宪法的规定，1999年11月国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月，国务院通过了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年5月，国务院又通过了《关于加强市县政府依法行政的决定》，这是我国依法治国、依法行政历程中的一件大事，也是我国法治政府和宪政建设的一件大事，更是我国政治文明建设的一个里程碑。它必将对我国相当长的一个历史时期内的民主法治建设产生持久而深远的影响。 一、法治、法治政府的内涵 （一）法治 【作者简介】：郑州大学法学院副院长、教授、博导，兼任中国法学会行政法学研究会副会长，国家行政学院客座教授。

1.法治。 所谓“法治”，是指法律的统治，或法律至上。它具有深刻的内涵与严格的条件要求，主要包括民主制度、法律至上、良法之治、公民权利保障与公共权力制约等几方面的内容。从理论上正本清源，澄清观念上的盲区与误区，是当前顺利推进依法治国，实现法治国家目标的认识基础与前提。 2.法治与法制 法治并不等同于“法制”，也不仅仅只是“依法管理”，或是什么“管民”、“治官”的问题。我们过去较多的使用“法制”一词，现在则使用“法治”一词。这也就是学界通常所说的“刀”治与“水”治的问题。从1999年宪法修正案开始，我国官方和学界开始使用“水”治，我们今天讲的法治政府的“治”也是“水”治。“刀”制主要是制度之制，管制之制，工具之治。并不强调法律至上、民主内涵、良法之治、治官限权和保障人权。二者产生的政治哲学基础不同，理念不同，前者产生于暴力国家观，后者产生于契约国家观。1999年宪法修正时，将十五大的新提法入宪，这是以江泽民同志为代表的第三代中央领导集体对我国法治建设的巨大 贡献，也表明了第三代中央领导集体对依法治国，建设社会主义法治国家的坚定信念。 3.法治与人治 人治与法治并不是绝对的，人治也不能绝对排斥法，法

推进依法行政,建设法治政府(考试答案)(之一)

推进依法行政，建设法治政府(100分)（之一） 1.当发生下位法和上位法发生抵消冲突的时候应该依据（）做决定。（ 2.0分） A.下位法 B.上位法 C.法院的最终裁定 D.案情的具体情况 我的答案：B答对 2.国务院要求行政决策要履行的程序是（）。（2.0分） A.公众参与、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、集体讨论 B.集体讨论、公众参与、专家咨询论证、合法性审查、风险评估 C.合法性审查、公众参与、专家咨询论证、风险评估、集体讨论 D.合法性审查、公众参与、专家咨询论证、风险评估、集体讨论 我的答案：A答对 3.推进依法行政，建设法治政府是（）方略落实的关键。（2.0分） A.依法治国 B.以德治国 C.依宪治国 D.以道治国 我的答案：A答对 4.下列活动中属于行政行为的是（）。（2.0分）

A.区政府机关派人到市场购买办公用品 B.公安局根据业务需要对机关处室重新调整配置 C.交警队违反交通规则的司机暂扣驾驶证 D.仲裁机构对民事纠纷作出裁决 我的答案：C答对 5.2004年国务院发布《关于全面推进依法行政的实施纲要》，纲要明确了要用（）左右的时间基本上实现建设法治政府的目标。（2.0分） A.5年 B.10年 C.15年 D.20年 我的答案：B答对 6.2008年国务院发布加强县市依法行政决定，行政审批制度经历了( )改革。（2.0分） A.三次 B.六次 C.八次 D.十次 我的答案：A答对 7.当发生下位法和上位法发生抵消冲突的时候应该依据（）做决定。（2.0分）

B.上位法 C.法院的最终裁定 D.案情的具体情况 我的答案：B答对 8.下列活动中属于行政行为的是（）。（2.0分） A.区政府机关派人到市场购买办公用品 B.公安局根据业务需要对机关处室重新调整配置 C.交警队违反交通规则的司机暂扣驾驶证 D.仲裁机构对民事纠纷作出裁决 我的答案：C答对 9.推进依法行政，建设法治政府是（）方略落实的关键。（2.0分） A.依法治国 B.以德治国 C.依宪治国 D.以道治国 我的答案：A答对 10.郝劲松诉国家林业局假虎案、法大博士诉广电局“色戒”案，对于推动司法改革具有重要意义，同时提醒广大公务员要增强（）的意识。（2.0分） A.依据合法

《公共服务、法治政府与依法行政能力》试题及答案

一、单选题 1.法治府建设要解决的核心是（）。（3.0分） A.政府的服务范围如何来划分 B.政府的职能如何来设定 C.政府的服务形式如何来设定 D.政府的执法范围如何来确定 我的答案：B答对 2.建设法治政府的核心是（）。（ 3.0分） A.依法行政 B.有法可依 C.依法管理 D.违法必究 我的答案：A答对 3.《行政处罚法》明确规定，限制人身自由的行政处罚只能由（）规定。（3.0分） A.国家法律 B.地方法规 C.行政法规 D.单位规章 我的答案：A答对

4.法治的第二要素是指（）。（3.0分） A.法律在社会生活中的强制性 B.法律在社会生活中的唯一性 C.法律在社会生活中的高度权威性 D.法律在社会生活中的多样性 我的答案：C答对 5.公务员联系群众的能力表现为（）。（3.0分） A.一切从国家的利益出发 B.一切从党的利益出发 C.一切从群众的利益出发 D.一切从集体的利益出发 我的答案：C答对 6.法治的核心是要求（）。（3.0分） A.政府执法 B.政府守法 C.政府颁布法律 D.政府制定法律 我的答案：B答对 7.目前，在中国行政体制管理改革中，最基本的问题是（）。（3.0分） A.市场管制和政府参与

B.宏观调控和政府参与 C.微观调控和政府职能 D.市场管制和政府职能 我的答案：D答对 8.法治的根本在（），落实在（）。（3.0分） A.治官治权 B.治官治商 C.治权治官 D.治民治官 我的答案：C答对 9.（）以合作为基础，主要强调政府的服务性和公民的权利。（3.0分） A.公共经济 B.公共服务 C.公共行政 D.公共政策 我的答案：B答对 10.转变政府职能，主要是从管制型政府转向（）的政府。（3.0分） A.管理型 B.民主型 C.集权型

什么是服务型政府以及如何建设服务型政府

什么是服务型政府以及如何建设服务型政府 一、什么是服务型政府 推进政府自身建设和改革，是全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设的重大任务，也是我们党“立党为公、执政为民”的本质要求。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。服务型政府的内涵至少应包括四个层面。 一是牢固树立为人民服务理念。政府的管理理念决定着政府的行为。树立为人民服务理念是建设服务型政府的前提条件。各级政府要树立以人为本的管理理念，在政务活动中最大限度满足人民群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。 二是强化公共服务职能。政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府，必须明确并强化公共服务职能，向公众提供优质的公共产品和服务。这应成为各级政府尤其是地方政府的核心职能。三是形成有效制度安排。没有制度保证，“服务”就会成为一句空话。要通过制度设计，加快形成政府服务运行机制。严格依法行政，维护法律的尊严，依法规范和约束行政行为。建立健全民主决策机制、政务公开机制、群众监督和参与机制。 四是改进政府管理手段和行为方式。政府应成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者，做“精明的导航员”、“公正的裁判员”和“忠实的服务员”。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平，增强政府工作透明度，提高政府公信力。 服务型政府具有以下六个特征： 民主责任。民主是服务型政府的前提。人民是社会主义国家的主人，政府受人民委托行使权力。公民通过法定程序和渠道参与社会管理，表达自己的愿望。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众尽职尽责。责任政府，要求政府在提供服务时必须对服务对象负责。 法治信用。法治是现代行政的基本手段、发展趋向和根本标志，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提，因而也是服务型政府的重要保障。法治的实质是秩序，政府既是秩序的建立者，也是秩序的遵守者。权力意味着责任，法治意味着信用。一个法治政府必然是一个信用政府，必须做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

论中国服务型政府建设的现状及未来发展

论中国服务型政府建设的现状及未来发展 摘要：构建服务型政府是近年来中国新一轮政府改革的目标，也是中国政治学、行政学和公共管理学研究的热点问题。服务型政府是要求坚持公民本位、以人为本的现代政府，坚持主权在民的民主政府，是服务公共利益、捍卫公民尊严的公共政府，更是权力受约束的法治政府和有限政府。服务型政府有利于保障公民的自由与权力，促进社会和谐，维护社会公正，捍卫公民尊严，更有利于促进经济的发展与社会的繁荣。本文通过对服务型政府进行理论概括，介绍迄今为止中国服务型政府的发展现状，并结合有关文章，得出中国服务型政府的未来发展趋势及所需采取的措施。 关键词：中国；服务型政府；现状；发展趋势 1、导言 建立一个运转良好的政府始终是人类的美好愿望和理想。人们为了安全、秩序和有尊严的生活而建立政府，但是，并不是所有政府都能实现人类的美好愿景。在人类漫长的发展史中，不同的历史阶段存在着不同的政府模式，其中一些能够实现人类的期待，满足人类的公共需求；而另一些非但不能实现是，甚至与人类建立政府的初衷背道而驰。人类政治生活文明化的过程，实质就是在这些不同政府模式之间进行“优胜劣汰”的过程。 上世纪70年代末，一场声势浩大的公共管理改革浪潮在全世界范围内兴起。在西方，这场改革运动被看作是一场“重塑政府”和“再造公共部门”的“新公共管理运动”，简而言之，就是改变政府传统的公共管理模式，转变政府的职能。新公共管理运动对传统的行政管理进行了反思，主线是调整政府和社会管理公共事务职能之间的关系，重塑政府管理自身和社会事务的手段、过程和模式，解决新时代背景下政府管理社会和自身事务所面临的一系列问题。直至上世纪80年代，新公共管理范式实现了转变，公共服务理论也不断发展成熟。新公共管理理论以经济、效率和效能为基本价值，提出“重塑政府”的观点，要求建立以服务为导向、以公众为顾客的新政府治理理念，重新部署政府的公共服务方式，增强政府与公共消费者之间的联系1。因此，在这种情况下，建设服务型政府成为国家建设的一个重要目标。 2、中国服务型政府建设现状 （1）中国服务型政府发展的背景 改革开放以来，中国逐步形成一个“经济建设型政府”模式，政府长期主导资源配置，并将掌握的资源主要运用在经济领域，这使政府充当了经济建设主体和投资主体的角色，这种模式造成了经济与社会发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等等现象。所以，中国改革发展研究院院长迟福林认为，从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是中国市场化改革的必然选择。公共服务型政府并没有否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接搞投资建设的做法，主张政府为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展2。 北京大学政府管理学院谢庆魁教授指出，服务型政府的提出适应三大需要：一是经济体制改革的需要；二是社会转型的需要；三是政府改革的需要。官僚型政府发展的下一步就是服务型政府，“服务型政府要求行政体制和机制转变，也就是结构功能和运行方式的转变，强调政府为所有人服务，为一切对象服务”3。 我国建设服务型政府有着实在的实践基础，首先，社会主义市场经济体制初步建立，市 1王欣欣.《服务型政府：政府职能的新定位—从新公共管理理论看当代中国服务型政府建设》.《理论学刊》.2008.10.第10期（总第176期） 2迟福林.《全面理解“公共服务政府”的基本涵义》.《人民论坛》.2006年5月 3魏爱云.《服务型政府：政府改革的目标选择》.《人民论坛》.2006年5月

法治政府建设工作方案

法治政府建设工作方案 为了全面推进依法行政工作，加强法治政府建设，实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于进一步加强市县政府依法行政的决定》确定的目标任务，根据国务院《关于加强法治政府建设的意见》、省政府《关于加快推进法治政府建设的意见》及市政府《xx市法治政府建设行动计划》的要求，以科学发展观为统领，结合我区依法行政工作实际，制定本方案。 一、总体要求和主要目标 1、总体要求。要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《纲要》实施力度，坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用，为我区“十二五”规划顺利实施提供有力的法治保障。 2、主要目标。以国务院《纲要》及市政府《xx市法治政府建设行动计划》确定的目标为时间节点，到20XX年年末，2/3的政府部门、1/2的街道(园区)基本实现法治政府

建设的阶段性目标；到20XX年年末，所有政府部门、街道(园区)全面实现法治政府建设的阶段性目标即，政府职能转变基本到位，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务水平明显提高；规范、协调、透明、高效的行政管理体制基本形成，行政效能、行政执行力、公信力明显提高；行政决策科学化、民主化、法制化基本实现，行政决策水平明显提高；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立；防范和化解社会矛盾机制比较完善并规范运行；行政监督机制比较健全、资源有效整合、效能明显提高；行政机关及工作人员依法行政观念、能力和水平被社会基本认可；人民群众对法治政府建设成效基本满意。 二、加快政府职能转变 3、深入建设服务型政府。强化区政府基本公共服务功能。构建终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、养老服务“六大体系”。建立完善有利于转变发展方式的财税体制，增强区政府提供基本公共服务的能力。实施社会管理创新工程，重点推进基层社会管理和服务体系建设，开展社会管理创新试点，抓好新建社区、流动人口、特殊人群以及互联网等管理；支持、引导社会组织参与社会管理和服务。健全公共突发事件应急管理机制，提高突发事件预防、预警、应急处置、应急保障能力。持续开展为民办实事工程，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

法治政府建设心得体会

法治政府建设心得体会 党中央、国务院高度重视推进依法行政、建设法治政府。改革开放30年来，适应我国经济社会发展的客观要求，党中央、国务院对依法行政作出了一系列重要决策，采取了一系列切实有效的措施，促进和保障了经济、政治、文化和社会各项事业的健康发展。党的xx 大对加快建设社会主义法治国家作出了新的全面部署。我们要深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕xx大确定的奋斗目标和任务，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚定不移地推进依法行政，确保法治政府建设取得新成效，为经济社会又好又快发展创造更加良好的法治环境，提供更加有力的法治保障。 充分认识加快法治政府建设的重大意义。改革开放30年来，我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就。同时，我国经济社会发展中也出现了许多新情况、新问题，面临许多新挑战。当前，城乡、区域、经济社会发展还不平衡，缩小城乡、区域发展差距和促进协调发展任务十分艰巨;人民群众的物质文化需要不断提高，社会利益关系更趋复杂;收入差距拉大，劳动就业、社会保障、教育、医疗、住房、食品安全、社会治安、资源环境等关系群众切身利益的问题比较突出;体制创新进入攻坚阶段，触及深层次矛盾和问题，触及利益关系的深刻调整;政府自身建设和管理水平，与形势的要求和人民群众的期望还存在差距。解决这些问题，离不开科学合理的制度安

排和有效的运行机制，需要建立一套反映客观规律、符合人民群众根本利益并得到有效执行的法律制度作保障，要求政府规范运作，依法办事，降低管理成本，提高管理效能。这次抗震救灾的实践经验再一次证明，越是情况紧急，越要依法办事。在抗震救灾和灾后恢复重建过程中，国务院依法采取各种应急处置措施，控制、减轻和消除地震灾害引起的严重危害，及时发布并实施《汶川地震灾后恢复重建条例》，依法解决因地震灾害而引起的各种矛盾和问题，有力地保障了抗震救灾各项工作规范、有序、有效进行，为积极稳妥恢复灾区群众的生活、生产、学习、工作，促进灾区经济社会的恢复和发展，发挥了重要作用。因此，我们要更加清醒地认识到，依法行l政、建设法治政府事关党和国家工作全局，事关改革和经济发展大局，事关依法治国基本方略和党的各项路线方针政策的落实，事关国家长治久安。我们要切实增强责任感、使命感和紧迫感，采取有效措施，扎扎实实地全面推进依法行政，加快建设法治政府，保障科学发展，促进社会和谐。 加快法治政府建设必须紧紧围绕党和国家中心工作。坚持服从并服务于党和国家工作大局，是全面推进依法行政、建设法治政府的基本前提。我们要按照党和国家的战略部署和重大决策，立足于改革开放和社会主义现代化建设的实际，根据经济社会发展的客观需要，着力把党的路线方针政策通过法定程序及时转化为国家意志，把改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律制度的形式固定下来，并保障其得到全面正确的实施，以保持党的路线方针政策的长期性、稳定性和连续性，保障并促进党和国家大政方针的贯彻落实，保障并促

法治政府建设工作计划

法治政府建设工作计划 为全面贯彻中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（X—X 年）》和《X省人民政府关于印发X省X年度法治政府建设工作安排的通知》（X政〔X〕20号）、《中共X市委关于全面推进依法治市的实施意见》（X发〔X〕8号），着力抓好落实，尽力改革创新，全力提升求进，深入推进依法行政，加快建设法治政府，为建设生态活力幸福之城提供有力法治保障，制定X年全市法治政府建设工作计划。 一、依法全面履行政府职能 （一）规范行政权力运行。深入推进简政放权、放管结合、优化服务工作。持续推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究，法定职责必须为、法无授权不可为。科学规范权力运行流程，对权责清单运行情况开展监督检查，健全权责清单制度并实行动态管理。建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的项目，公布市级收费目录清单，减轻企业和公民负担。加快政府守信践诺机制建设，发挥政府诚信建设示范作用。（牵头单位：市编办、财政局、发改委） （二）深化行政审批制度改革。继续做好取消和下放行政审批事项的落实和衔接工作。进一步简化投资项目报建审批，降低制度性交易成本，激发社会投资活力。规范保留的行政许可事项目录，防止行

政许可事项边减边增、明减暗增。深化行政审批标准化改革，简化环节，优化流程，压缩时限，为企业和群众提供更加优质高效便捷的服务。（牵头单位：市编办、行政服务和公共资源交易管理办公室）（三）深化行政执法体制改革。扎实推进综合行政执法体制改革试点工作，按照规定节点完成试点任务。积极推进X区城市管理相对集中行政处罚权工作获省政府批准并实现该项工作在我市的全覆盖，加强对城管执法工作的指导监督，进一步提升执法、管理和服务水平。全面落实执法经费财政保障制度，严格执行罚缴分离、收支两条线管理和罚没物品依法处理规定。（牵头单位：市编办、财政局、市政府法制办） 二、促进依法科学民主决策 （四）健全重大行政决策机制。规范重大行政决策程序，明确决策主体、事项范围、决策程序和法律责任，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。严格落实重大行政决策合法性审查制度，未经法制机构合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论、作出决定。（牵头单位：市政府法制办）（五）严格行政决策责任追究。全面落实重大决策终身责任追究及责任倒查等制度，按照谁决策、谁负责的原则，对超越法定权限、违反程序、决策严重失误或依法应及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员责任。（牵头单位：市监察局）