当前中国农村土地制度改革的现状与问题

当前中国农村土地制度改革的现状与问题

中国社会科学院农村发展研究所党国英

土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从２００４年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。

一、2004年农村土地政策的变化及其背景

2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。

2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。

本年度发布的一系列文件的主要特点是：

第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂

行办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。

第二，确保粮食播种面积和粮食增产。2004年春季国务院发布的两项“通知”主要目的是为了保障粮食播种面积，增加粮食产量。由于2004年出现一些有利形势，国务院这个目标得以顺利实现，预计2004年粮食播种面积和粮食总产量都将超过年初所确定的目标。

第三，保护耕地，遏止非农建设占用土地日益增长的趋势。2004年曾实行耕地占用审批冻结，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台之后，耕地占用审批解冻，但审批程序的规定更为具体、严格。国务院决定重申了“占补平衡”的规定和占用基本农田必须由国务院审批的规定。此外，国务院的决定还要求各地严格村镇建设规划，在农村住房建设中节约土地。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。以往的法规已经有这些方面的内容，国务院决定予以重申，是完全针对严峻的土地滥用形势做出的。

第四，在国家征用土地中和农地转移用途中，把农民利益放在重要地位。针对征地过程中对农户的补偿费用过低的问题，国务院的决定指出：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（原有法律规定，各项补偿费用累计最高不超过土地征收前3年平均年产值的30倍），尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。针对失地农民就业难和社会保障难的问题，国务院的决定要求县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农

民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。针对土地征用过程中发生纠纷难处理的问题，国务院决定提出了具体的土地征用程序，并要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。国务院的决定还对土地补偿费的分配提出了具体意见，有利于更多地保护农民的利益。

2004年出台的关于农村土地的政策，有其特殊的历史背景。由于我国土地制度本身有内在缺陷，加上近几年城市经济高速增长，土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到中国农业经济的可持续发展。在土地征用的过程中，普通农民的利益受到严重侵犯，严重地影响到我国农村社会的政治安定。

有资料显示，从建国到1983年我国失去耕地近10亿亩，同期新垦耕地8.1亿亩，净减耕地1.9亿亩。在10亿亩土地中，有多少用来做非农建设用地？从城市扩张的速度看，估计这个数值在4—6亿亩之间。1983年以后的占地情况也不完全清楚。据国土资源部统计，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。这个数字嫌小，因为据国土资源部的另一项“不完全统计”，截止2004年，全国开发区多达6015个,规划面积3.54万平方公里相当于5300多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230万亩左右。保守估计，建国以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。

为了估计农民土地财产权上面所丧失的利益，笔者搜集了一些土地征用的案例。

征地案例辑要单位：亩，万元

地点时间土地面积补偿总

费用每亩地补

偿费用

最高商业

转让价格

用途资料来源

四川自贡市1992-

2004 7700 3 60 工业南方周末

20040715

浙江省1998-

2003

7958 8. 5 工业半月谈200305

浙江上虞市百官

镇梁家山村

15000 2. 5 100 工业同上

浙江省富阳市后

周村（人均0.6

亩地）

成人人均

年补600元

40 工业同上

济南200108 1177 100 工业21世纪经济报道

20030904

济南郊区1993 2400 0.07 700 工业改革内参200422

江苏省新沂市新安镇城关村1997 27．8 “少量补

偿”

15 工业农民投诉材料

江苏省新沂市新安镇城关村2003 160 “少量补

偿”

42．6 工业农民投诉材料

陕西子长县城关

镇

2004 零星交易10—40 70—150 商业作者调查

北京昌平区东小口镇中滩村2004 70 326 商业

金融

北京市有关部门

公告

北京市大兴区旧宫镇旧宫三村储备土地2004 116 831 住宅北京市有关部门

公告

从上面这些案例，我们没有办法直接估计出农民土地财产权不稳定所产生的利益流失总量，但大体还是可以看出这方面问题的严重程度。

农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。据河南省国土资源厅调查统计，河南农村宅基用地浪费非常严重，其中仅“空心村”就浪费耕地150万亩。河南省正阳县就存在大量的“空心村”。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，全县户均宅基地达3亩，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地20万亩。有一户人家的宅基地面积达13亩，且长年闲置。兰青乡杨楼村共2100人，分散在21个自然村，村庄总占地面积达1500亩，中心位置的一个自然村目前仅有20多人居住，严重“空心化”。

我们可以算一笔帐，假设全国农村户均占宅基地1亩，农村户数按近年的1.1%增长，那么，在20年以后，农户宅基地占用土地总量将达到3亿亩耕地，在50年以后，会达到4亿多亩土地，比现在差不多多出2亿

亩。宅基地占用的一般都是良田，这意味着仅此一项就可能使我国粮食减产10%以上。这是一个粗略的计算，反映了一种可能的趋势，当然会有一些因素发挥遏制这种趋势的作用。

统计资料显示，中国农民的人均住房面积从1978年8平方米已经上升到2002年的27平方米。浙江省农村的这个指标在2002年就达到47平方米以上。中国农民的住房面积增长速度超过了农业（注意，不是农村）经济的增长速度。只要农民有了钱，想的第一件事情是盖房子。可以想象，东部农民在扩大住房，中西部农民在收入提高以后，也会向东部农民看齐。在目前的制度背景下，农民住房的扩张将是一个长期趋势。

其实，农村住房的空置率相当高。在我调查的一个经济发展状况一般的华北村子，农民住房空置率达到15%左右（北京在30%左右）。有的地方住房空置率还要超过这个数值。没有空置的那些住房，居住的人口也相当少。住房空置或低利用率的情况在南方一些农村更严重。农民哪里去了？不难理解，他们或者迁移到了城市，或者在城市打工。打工者在城市没有住房，他们像候鸟一样每年一次地来往在拥挤的工棚和宽敞的农舍之间。迁移到城市的农村人口在城里有了住房也会保留农村的住房。

由于土地利益上冲突，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计，全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和我国农民人均土地面积这两方面判断，3000万失地农民的数量估计并不为过。在这些农民中，有相当一部分无工作门路，生活非常困难。少数农民因为得不到合法的土地征用补充费用，与村集体的干部和地方政府发生冲突，成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗，造成严重的地方社会治安问题。

二、关于现行土地法规的评论

经济学常常用产权清晰与否作为评价产权状况的一个分析性概念，这个概念的使用常常引起争议，但争议主要来自对这个概念的误解。例如有论者指出，土地的集体产权不存在产权清晰的问题，理由是国家法律对土地的归属有明确界定。事实上，法律常常不能解决产权清晰问题，中外产权的法律史上概莫能外。产权清晰的衡量尺度可以用在某种产权基础上发生的相关经济往来的交易成本来表示，可看作产权清晰程度与交易成本高成正比。这个认识是本文讨论中国农村土地所有权状况及其影响的基础。

经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项财物的所有权，这是一种便于分析的定义。在实际社会生活中，关于所有权的诸项权利都在不同类型的交易中得以体现，通过交易活动中的成本收益比较来确定财物的所有权状况，便是有意义的方法。下面的对中国农村土地所有

权状况的讨论正是在这个认识的基础上进行的。

（一）《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割

《农村土地承包法》规定，耕地的所有权属于集体（村或村民小组），但国家“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这种权利具体表现为农户对土地的所谓承包权。

从法律条文上看，集体这个土地所有者的权利受到极大的限制。集体不拥有土地的收益权、抵押权。集体必须把耕地发包给农户，而集体的权利只是对农户使用土地进行监督。集体的义务也在于保障农户的土地承包权利，甚至还要为农民提供服务，要保障政府土地规划的落实。仅仅从法律条文的字面上看，“集体”这个“主体”的权利和义务是不对称的。它的义务多于它的权利。承包关系是一种经济关系，“集体”在这种关系按说要获得收益。没有收益，它不可能履行自己的义务。显然，这里暗含了一种立法思想，试图把集体的土地所有权“名义化”。

除过“发包权”之外，“集体”的权利实际上是虚拟的；而从义务上看，它在代理国家行使职能。制止农户对农业资源的破坏、改变土地用途本质上是国家权力的要求，体现了国家对土地的所有权分割，但法律没有让国家这个“主人”出台，把国家的权利变成了集体的义务。至于“依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务”这一法律条款，实在也是模糊不清。这种服务可以是国家的责任，土地承包法可以不涉及它；这类服务如果发生在集体和农户之间，那是一种商业关系，土地承包法同样可以不涉及它。

总之，土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想，这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。

当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。

（二）政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体

“集体所有权”是抽象的，或者是虚拟的。在对这样一种所有权进行分析时，我们不免要问：谁是实际的集体所有权的人格化代表？集体所有权总是要被人格化的，必须有实际的人来行使与所有权有关的各种具体权

力。多数情况下，政治权力的重头在村集体的代理者（干部）一边，所以，把集体所有权称为乡村干部所有权这种极端的说法能够流行，就不奇怪了。在２００４年上半年清理整顿开发区工作中，全国清理了70%的开发区，发现土地违法行为4.69万件。1据国土资源部初步统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54．9万件，涉及土地面积12.2万公顷，即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。国土资源部先后对23起土地违法案件进行了曝光。

大量的调查发现乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。

第一，国家权力的配置状况

在经济学的概念中，所有权概念最能反映国家权力配置状况，中外概莫能外。中国关于农村土地一系列法律、政策要通过乡村干部来落实，而国家监督乡村干部正确执行法律的成本极高，使得干部拥有实际的土地控制权力。

2002年，笔者在华北某地调查发现，地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收（我们后面要专门分析这一点）。

在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。因为大多数农民不反对调整土地，集体上访的事情在土地调整中事实上很少发生2。

第二，土地收益情况

干部在多大程度上使用这种权利并决定是否重新分配土地，取决于这种行为所获得的利益和成本的比较。

农民的土地使用权的保障程度尽管在各地有所不同，但有清楚的规律可循：承包权的稳定性与土地的市场价格（影子价格）成反比。土地的市场价格与土地的收益（包括转移用途所产生的级差收益）成正比。在农业经济条件差、土地转为非农用途概率小的情况下，土地的承包关系比较稳定；土地的农业收益高、转作非农用途概率大的情况下，土地承包关系就不稳定。这个问题的实质是，在经济发达的地方，城市工业集团的政治力

1谢炜，全国清理70%开发区温家宝要求调查19件土地案，2004年07月01日，新京报

2按笔者在华北某地的调查，约80%的农民主张经常调整土地。也有其他调查者发现的数据小于笔直的调查。在土地方面的集体上访主要发生于大资本与政治权力相勾结而大面积廉价征用农民土地的时候，因为这种行为常常涉及数十户以上农民的利益，农民才会联合起来告状。

量强大，他们一方面与农村干部建立联盟，另一方面又竭力影响政府官员，使普通农民的政治谈判能力相对衰弱，不能保护自己的土地权利。

廖洪乐等人的调查研究能够证实上述推理（廖洪乐，2003）。他们的研究发现，村里的二、三产业比重越大，村距离县城的距离越小，则越容易发生土地的大调整。这两种情况下，土地的非农收益与农业收益之间的差距都比较大。

第三，税收制度的影响

农民作为纳税主体，会有比较高的征税成本，而通过对土地分配的控制，乡村干部有可能降低税收征收成本。计量农民的实际收入很困难，但计量土地数量比较容易。土地耕种面积与农民收入之间的关联性也会得到农民的认可。

在粮食主产区，只要农民家庭人口增加以后没有得到土地的补充，农民就有“合法”的理由拒绝交税。为了完税，乡村干部也有动机不断调整土地，使土地的占用平均化和细碎化。

第四，意识形态的影响

中国一些学者坚守这样一种观念：中国土地私有制是历史上土地制度的主要形式，并有土地市场存在。还有的学者据此认为中国早已有了关于农业的市场经济体制。这种观点是令人怀疑的。据秦晖的研究（秦晖，1999），中国的土地私有制在宋代以后才出现，且国家的权力高度渗透于所有权关系中，国家与农民的矛盾仍然超过地主与农民的矛盾。这种历史影响对农民的土地观念有深远影响，以至农民至今有“国有土地”的观念，而代表国家力量的人物则被看作是政府官员。农民的“国有土地”观念加强了他们的“官本位”观念，这使得官员对土地的控制更加肆无忌惮。

尽管农民有“国有土地”的观念，但不能认为农民不希望拥有属于自己的土地。在农民没有自由迁徙权、对土地权利的保护没有信心的情况下，农民自然会主张平均分配土地。如果农民获得自由迁徙权，且对土地权利的保护比较容易，我们可以相信农民会欢迎土地的私有制。

（三）农户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性

土地承包法规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，但在具体确定土地承包数量时，是按照农户的人数多少来考虑的。户主自然是农户的代表。由此产生了妇女的土地承包权益问题，多年来，官方妇女组织一直呼吁这个问题的解决，但法律似乎爱莫能助。毫无疑问，中国的宗法传统在法律制定中起了作用，而土地的个人承包所产生的对集体所有权的动摇以及不断依照人口变化调整的土地承包所产生的操作成本，则是法律制定时的另一种影响因素。人口是不稳定的，但农户数量是相对稳定

的。即使发生分家，原来户主也可以自己在农户内部解决土地承包权的分割问题。

土地承包法规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”按这个规定，如果妇女在新居住地取得了土地，原居住地就可以收回土地，这就意味着调整。

法律自身显然存在内在的逻辑上的矛盾：一方面，它反对“增人增地、减人减地”；另一方面，它又规定农户是承包权的主体，给户主保留了“增人增地、减人减地”的权利诉求。简而言之，土地承包制具有内在的不稳定性。

（四）农户的不完整的土地财产权

有一种深化农村土地改革的思路，叫做土地的“物权化”，实际上是要确立农民的土地财产权。但在现行法律框架下，确立农民的土地财产权是不可能的。农民的土地财产权不完整的主要表现是：

１．农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定，农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农民离开农村，土地使用权立刻消失。

２．农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》：禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。例如，农产品价格低到一定程度，农民选择休耕不仅对农民自己有利，对国家也是有利的。如果强制农民耕作，反倒于私于公都十分有害。

３．“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。《土地承包法》规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。这意味着三分之一农民不同意承包方案时，只能被迫接受。在具体的土地承包工作中，村民代表的产生容易被村干部操纵，结果是多数农民被迫接受他们

不同意的土地承包方案。《中华人民共和国土地管理法》：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”这一条款同样有上述问题。

4．农民的土地使用权保障预期很低。有不少文献反映，农民自己希望根据人口变化调整土地，并不赞成“增人不增地，减人不减地”。在我组织的一次调查中发现，490户农民中，反对土地调整的户数为７0户，赞成的户数为225户，表示随便的户数为195户，他们在总户数的比例分别是46%、40%和14%。在这些农户中，分别问他们对未来土地调整的预期，认为不调、调整和难以肯定的三种答案分别占总样本数的百分比为19%、30%、51%。据廖洪乐等研究者的文献，824个样本户中，有６８８户认为应根据人口变化调整土地占到总数的83.5％。

三、土地制度的经济影响

（一）土地制度是否影响农民收入：对已有文献的一个简单评述

关于土地制度对农村经济发展乃至农民收入的影响，多年来是一个学术界比较关注的问题。在所发表的文献中，大体有两种对立的意见，一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案（例如耕地私有制或永佃制）比较，对于农村经济发展的影响不会有显著差别。另一种自然是相反的观点，认为目前的农地制度有重大缺陷，非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。

早在1992年，国务院发展研究中心的一个土地问题课题组提出一个长篇报告，认为农地经营规模对土地单产没有显著影响。后来有其他学者的研究也证实了类似的结论。还有后来农业部课题组的研究也证明，土地承包的稳定性与亩产量也没有显著关系（廖洪乐等，2003，131页）。对于这些研究的数据，笔者认为是可靠的，即可以认为土地制度固然对规模有影响，但规模（特别是在户均30亩土地以内）对亩产量没有重要影响，对农户的投入也没有重要影响。但是，承认这个事实，并不等于承认土地制度对农民收入没有影响。常常有学者把土地效益（单产）与劳动效益混为一谈，这是很令人遗憾的事情。土地制度必然对农业经营规模发生影响，而农业经营规模必定对劳动生产率发生影响，从而对农民收入水平发生影响。本报告后面将对这一问题做详细讨论。

相反的意见认为，如果实行不同于现在的农地制度，农民收入可能会

有显著增加。杨小凯等人（Yang，Wang，and Wills，1992）估计了农村土地可转让程度并估计了土地所有权私有化的潜在收益。根据他们的人均真实收入、商业化程度（劳动分工水平）界定和行使产权的效率指数之间关系的经济计量模型，在1987年如果土地自由贸易被允许的话，中国农民的人均真实收入将增加30%。

杨小凯等人的研究具有可信性。这样的研究结论可以得到理论的支持。农地的产权强度越高，作为生产要素，它被合理配置的可能性越大。土地资源的合理配置包括农业生产的专业化分工的深化，也包括土地的边际报酬与土地的边际收益之间的均衡关系的存在。这两方面的效果都可以提高土地的利用效率，从而产生增加农民收入的效果。

（二）土地规模经营潜力与农民收入增长之间的关联性估算3

如果把劳动生产率作为考察对象，那么，在农业生产中，影响劳动生产率的最重要的因素是土地经营的规模。

依据本文前面的分析，现行土地制度使得农村劳动力向城市转移遇到极大障碍。固然还有一些制度性因素在阻碍农村劳动力向城市转移，例如户籍制度、劳动力市场的不统一以及城市政府所实行的某种对农民的歧视制度等等，但最重要的因素仍然是土地制度因素。如果土地制度搞活，进城农民可以从放弃土地中得到利益，其他障碍可以用支付货币的办法来化解，这个货币当然来自农民放弃土地时的收益。此判断的可能性我们在后面还要讨论。基于这个分析，我们做出以下估算。

1．计算的依据和假设

（1）主要考虑粮食生产方面的规模经济对劳动生产率的影响。这样做一是为了简化对问题分析，二是考虑到农民收入问题主要发生在种粮农民身上。

（２）在外出务工劳动力中，假设在县城务工的劳动力愿意兼业，不愿意放弃土地。在大中城市务工的劳动力愿意脱离农业，并且在合适的条件下愿意放弃土地。据笔者的调查，可以假设２０％的农村劳动力在县城务工，80%的劳动力在大中城市务工。另据李强教授调查，在城市务工的劳动力中间，大约有9%的劳动力处于半流浪状态，他们没有不工作的时间在半年或半年以上4。按目前对农民外出务工总量为1亿人计算，其中有0.72亿劳动力的职业是稳定或比较稳定的，他们在一定条件下可能放弃土

3这项估算和下一节的估算主要是想说明一个趋势，并不是精确的数量分析，特别说明。

4据李强2002年的调查，在本县境内打工的占全部打工的26%（李强，2002）。据农业部软科学办公室组

织的调查，在大中小城市打工的劳动力占总打工劳动力的７４％（２００１）。

地。在这0.72亿劳动力中，又有37%左右是女子5，她们绝大部分是陪同丈夫务工。未会婚女子也多嫁给打工丈夫，不愿意返乡。由此可以推断，至少2664万户农民已经不再从事农业，他们的土地转由他人耕种。另外有1872万男性打工者中的已婚者把配偶放在家里，不妨假设其中有一半有可能是潜在的城市定居者。这样，我们假设有3600万户农民可能放弃土地定居城市。

2002年乡镇企业增加值32385亿元；城镇平均工资水平７６６７元，乡镇企业工资总额一般约为增加值总额的三分之一，为10700亿，据此计算，乡镇企业的平均工资水平大约8231元，超过城镇平均工资水平。不难理解，2个乡镇企业职工的收入使一个家庭不再依赖农业生产是完全可能的。

按上面的计算，全国至少有1亿农户有可能将他们的土地转租出去，或干脆放弃农业生产，成为非农产业领域的居民。

（3）从事粮食生产的农户数占总农户数的比重按目前的统计资料估计，大约为67%（假设农户结构与播种面积的结构相似。实际上蔬菜种植业的户均土地面积要小于粮食种植业的户均土地面积，这里对这种差异忽略不计）。假设外出到大中城市务工的劳动力主要来自粮食种植农户。这项假设具有合理性，因为其他类型的种植（特别上蔬菜）是劳动密集型产业，蔬菜的销售也常常由农户来完成，比较费工、费时。如果他们外出务工，更有可能在县城或本镇务工。根据这个理由，同样假设乡镇企业的农户也来自粮食种植业农户。依照这些假设，估计全国粮食生产农户大约为1. 6亿个农户（2002年数据为基础），这些农户耕种着大约13亿亩粮田，其中，1亿农户是可能放弃粮食生产的。

（4）粮食价格和其他生产资料的价格以2004年数据为准。

２．静态计算结果

按照以上假设，如果土地制度改革适当，促进一部分愿意并且已经在大中城市就业和乡镇企业就业的农民放弃粮食生产，我国粮食种植业农户数量可能剩下6000万，户均土地面积达到21.6亩。

按照2004年年中的有关价格计算，中国的综合粮食产量为每亩约650斤，每亩综合成本（不包括劳动力报酬）约200元，每斤综合粮价约0.7元。如果不计算税费，每亩纯收入为255元。这样，粮食种植户均收入为5500元，人均1730元。

如果不考虑劳动力转移因素以及由此产生的经营规模的变化，目前粮食种植户在粮食生产上的收入人均仅652元。但如果考虑了上述因素，以

5据农业部软科学办公室课题报告推算（2001）。全部打工者中有30%左右的是女性，则1。4亿中有4．２亿女性，假设她们中没有流浪者和失业者，或者承担相夫教子的作用，则1亿常年稳定的大中城市中有37%的女性。另据湖南电视台的一项报道，在已婚打工者中，67%是夫妇同行。

２００３年农民人均2622元计算，则人均收入增长41%。考虑到目前农民人均收入数字高于粮食种植户的人均收入，这个增长率是一个保守的数字。显然，这个增长没有到来，这是一种损失。

3．动态计算结果

根据中国统计年鉴，近年我国乡村人口数量在持续下降，有关情况见下表。

乡村人口数和乡村户数的变化

1999 2000 2001 2002 平均增长率农户数（万户）23810 24148 24432 24569 1.1%

乡村人口（万人）82038 80837 79653 78241 -1.6%

户均人口3．45 3．34 3．26 3．18

依照上表提供的信息，我们可以进一步计算出未来可能的规模经营变化条件下粮食种植业农户收入增长的情形。

需要补充的假设是：第一，粮食种植业农户的户均人口数量不再变化。这是出于计算的方便。第二，假设在10000万农户转移的基础上，每年继续有1.6%×80%等于1.28%的农户稳定转移到大中城市。第三，假设粮食种植面积不变。另外，前述其他假设不变。

按照所有上述假设，我们推算出下表。

粮食种植业在假设条件下规模经济和收入的变化

单位：万户、万、元

年份2004 2010 2015 2020 2025 粮食种植业农户数量6000 5554520748824578户均经营规模21.6 23.425.026.628.4户均粮食种植纯收入5500 5969636667907241

上表说明，如果仅仅改变土地制度，不采取积极的城市化政策，粮食种植户的在粮食种植方面的纯收入可以按照每年1.3%速度提高。从现在到2025年，这方面的纯收入总量可以提高31%。这个数字与杨小凯等人对1992年之前在假设条件下的农民收入增长速度的估计，是非常接近的。

如果在土地制度改革的同时，采取积极的城市化政策，例如，假设粮食种植业农户向城市转移的速度提高2个百分点，情况会发生很大的变化。这个假设应该说具有合理性。目前，我国城市原有居民的增长速度已经大大减缓，上海等大型城市的人口已经开始出现负增长。城市经济的扩展客

观上需要农村劳动力更快地向城市转移。按这个假设，则有下面的计算结果。

粮食种植业在劳动力转移速度增加２个百分点条件下规模经济和收入的变化

单位：万户、万、元

年份2004 2010 2015 2020 2025

粮食种植业农户数量6000 4912415735192978户均经营规模21.6 26.531.336.943.6

户均粮食种植纯收入5500 67497974942011130

在这个假设条件下，粮食种植业农户的经营规模在2025年将达到43.67亩。这些农户在种植业方面的收入年均增加3.4%，这已经很惊人了。这个经营规模在中高产田上（亩产两季约2000斤），户均收入仅此一项就可达到4万元，如果再有多种经营的收入，农民的收入可以超过城市居民的收入水平。

（三）土地征用中发生的农民利益流失估算

农民因土地被占用，究竟给社会贡献了多少资金，这市一项很不容易算好的帐。上表只是提供了不同地区土地被划拨或征用过程中的价格的情况。因地理位置的不同和土地需求强度的不同，各地耕地在转为建设用地时的最高价格有很大差异。

按照市场经济的原则，即使政府征用土地，也应按照市场价格来支付土地购买费用。这应该是估计农民在出让土地中的利益损失的一个基础。但市场价格是难确定的，因为在市场扭曲的情况下，无法确定一个合理的市场价格。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算，一是因为这个价格根本无法获得，二是这个价格有很大的投机因素。

作者不得不考虑用经济分析的办法来测算农民土地权益的损失。分析的依据有两个：第一，按照一般经济理论，在比较充分的竞争态势下（例如美国经济），国民收入一般分解为三大要素的收入6，而地租收入一般占到国民收入的１０％。第二，建国以后，我国农民作为土地的所有者，在他们的土地大量转为非农用途以后，没有获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民的土地被占用后，获得了很少数量的“补偿费用”。

按国家统计局发布的统计数字，我们只能找到1978年以后的非农产业的GDP。GDP与国民收入之间的差异，没有准确数据可资推算，按一般

6经济理论分析中还会有一个“余值”，作为技术进步的报酬，但在实际的国民收入分配中，全部收入被分配为工资、利润和地租。

情形，依10%扣减后的余额为国民收入。1978年以前的GDP没有数据，也不好从工业品的物质总量中推出。我们按１９５２年至1982年间的人口增长率（2%）为GDP的增长率，因为假设这个时期人均生活水平没有提高，比其他假设更具有合理性。

另假设1956年以后国家开始无偿使用农民土地，此前的GDP中的土地报酬假设已经归土地所有者所有。即使后来剥夺了这些居民的土地报酬，但他们已经是城市居民，不属于农民，故不在我们的考察之列。

按照以上假设，笔者推算出以下两项结果：

第一，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。

第二，以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行利率3%计算）。从有关数字看，自从我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元7。

应该说这个分析是保守的。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13．51％，近2600万亩土地闲置荒芜（21世纪经济报道20030904）。这说明，在征用农民土地的总量中，只有一部分进入了产业领域，成为非农产业的生产要素。而在我们的测算中，实际上仅仅涉及了这部分土地。这说明，中国农民放弃的土地财产权的总价值要大于20万亿元人民币。

按照这个分析结果，农民的实际收益应该比目前高出40%以上。但是，这些收益被转到了社会其他阶层和政府手里。如果20万亿的财产权收入用来给农民购买房屋，按20万元一套的价格，可购买1亿套房屋，正好是目前农民进城务工的总数。如果用来做进城务工农民农民的社会保险基金，也极为可观。20万亿的财产权收入，已经超过了我国改革开放以来累计各项社会保险收入。

（四）现行土地制度对国民经济宏观运行的影响

国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力，是影响农村经济结构调整的重要因素，而现行土地制度是则会影响到国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。

按现行法律，农民进入设区的城市工作和生活，其所承包的土地必须交回村集体，不再享有作为集体成员之一的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿，农民也不愿意放弃土地，使得农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。这个

7按1997年的《中国统计年鉴》，1996年支付的征地费区区63亿元，而这年是土地征用量比较大的一年。

法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市，也不利于城乡经济的统筹协调发展。这个由政策导向所产生的结果，造成了深刻的国民经济的结构性缺陷，极大地约束了国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。

第一，在现行土地制度及其关联作用的约束下，破坏了劳资关系的某种可能的平衡，给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看，一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近，而是不稳定地在大的地域范围里流动，无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划，也难以执行定货合同。2004年上半年出现的“民工荒”已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险，现在平添劳动力供应的风险，这自然给国家使用传统手段调节经济增加了困难。从劳动方面看，目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立，不利于人力资本的积累。本来，决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平，而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素。后两个因素很难成为政府调节劳动力区域布局的手段，这便增加了政府调节劳动力市场的难度。

第二，现行土地制度给国民经济的总量平衡的调节增加了困难。农民工进城就业，他本来既是生产者，又是消费者。他占有了城市的就业岗位，同时也带来了消费的市场，从这个意义上说，不存在农民工与城里人抢饭碗的问题。但是，中国的农民工往往在城里扮演生产者角色，又在乡里扮演消费者的角色。在这里，“萨伊定律”（供应等于需求）的作用被打了折扣。这种情形导致两方面的效率损失。一方面，在宏观上，因为存在收入的转移，城市经济部门的总量均衡状态为总供给大于总需求，而农村经济部门表现为总需求大于总供给。产生“事后均衡”的途径是物价变动。这就可以解释为什么县以下的物价水平常常高于大城市的物价水平。另一方面，在微观方面，这种情况又导致农民作为消费者的福利损失，农民是高昂物价的直接承受者。这种状况同样增加了政府对宏观经济实行调控的难度。

第三，土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场，产生了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者的利益保护的困难，使得中国廉价加工业品包含了制度性因素产生的成本“节约”，为国外市场保护主义者所诟病。同时，因为我们并不熟悉国际市场，而国内市场在低工资之下变得狭小，这就造成了“资本过剩”（表现为利率低）与“劳动过剩”一并存在的结构性问题。中国是一个有“有教无类”传统的国家，基础社会的百姓曾经享有高于欧洲国家的教育水平，可是现在竟然成了一个提供廉价劳动力的国家，想来让我们羞愧。我们的廉价劳

动力主要是制度的结果，而不是所谓“素质”低下的结果。这个结构性问题加深了中国经济的二元结构的矛盾，同样给政府的宏观政策时时带来了困难。

上述三个方面问题归结起来说，可以认为，因为土地制度缺陷所产生的直接或间接的影响，政府对宏观经济调控的能力受到削弱。后一种结果自然会对农业经济结构的调整发生不利影响。

四、土地制度改革的政策建议

本报告第三节的分析表明，土地制度改革对于农民收入有很大的增收潜力。改革的方向是两个，一个是进一步确立农民的土地财产权，给发展适度的农业规模经营创造基础。另一个是在土地转让中保障农民的利益，给农民合理的补偿，并使这种补偿能够支持失地农民向城市转移。

（一）农地制度的改革路径

1．关于理论界主要改革主张的评论

农地国有化主张。曾有人主张强化独立于土地所有权的土地使用权，使土地所有权纯粹形式化，并把这种形式化的所有权收归国有，建立土地国有制度（杨经伦，1992；林叶，1992）。这个主张虽然充分认识到了土地“集体产权”性质的弊端，但却忽视了土地国家所有制的其他后果。国家所有权需要在农村确定代理人，因土地用途不同，代理关系的交易成本也会很不相同；在耕地上可能发生很高的代理成本，从而造成效率损失。实行土地国有化以后，设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”，借此创造产权效率，似乎很有道理，但是，集体产权也可以名义化，且制度操作成本可能更低，农民更容易接受。从历史上看，土地国有制度就是一种很不稳定的制度（赵冈、陈钟毅，1991，1－40页）。

“退出权”方案设计。林毅夫先生认为，农村集体经济效率损失的原因是农民退出集体经济的权利被剥夺，使得集体中可能存在的“重复博弈”变成了“一次性博弈”（林毅夫，1990）。于是，设计一个“退出权”便自然是改革集体经济的手段。但林毅夫不承认这种改革是涉及所有权的改革。事实上，一个组织是否存在“退出权”，是判定其所有权性质的基本标志。“退出权”设计方案，实质上是一个所有权改革方案。

建立混合所有制的主张。这个主张认为，可以把农民的宅基地和耕地归还农户所有，其余农业用地归集体所有。这种主张少有公开文献报道，但各种议论汗牛充栋。如果仅仅考虑新古典主义通常涉及的变量，那么，将耕地所有权完全划归农民无疑会大大提高农业生产效率，并大大促进中国农村进

步。但是，在当前中国国情之下，如果推行这一制度，会加强改革反对派的符号资源优势（这是新古典主义经济学没有认真研究过的变量），可能阻碍中国改革。

2．改革建议

假设中央政府采用下述农地制度改革的方案：

1·农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。

独立化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归；成立中立的土地纠纷仲裁机构，或者考虑在一定时期设立土地法庭，专门用来处理土地案件。土地法庭在一个足够长的时间力独立于现行法院系统，实行垂直控制。司法独立的改革可以由这里起步，到条件成熟以后，再归并到一般司法系统中去。

长期化是指耕地承包期延长至100年左右，承包权可以继承。按照已经有的研究报告，如果单纯从农民投入的角度看，土地承包权稳定15年左右的时间，就足以提供农民都土地长期投入的激励。但不能认为把土地承包期延长至100年是没有道理的。“100年“实际上是一个象征，表示土地承包到农户永远不再变化；土地承包权已经是农民的物权或财产权。

商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。

2·采取“单一规则”限定土地经营规模。以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数（例如为20倍），这个倍数的确定或调整有立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。按照这个规定，人多地少的地区单个农户土地拥有的最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户拥有的土地最高限额将大一些。

这个方案的优点在于：

1·把承包权与所有权的关系固定化，大大强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础。同时，这种方式避免了农地私有化产生的种种弊端，特别是化解了守旧势力的意识形态资源，有利于降低制度创新的操作成本。

2·由“单一规则”确定的土地占有最高限额防止产生大土地所有者，同时还照顾到了不同地区的差异。从台湾的经验看，土地限额的法律规定不会产生很高的监督成本，在实践中是完全可行的（应廉耕，1983）。

3·土地占有最高限额的“单一规则”事实上在不同地区之间给出了不同的土地占有最高限额。因为我国一些落后地区往往人少地多，落后地区的最高限额将大大超过人口密集的发达地区，所以，这个制度性差异将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，从而有利于地区经济的平衡发展。

4·这个方案还简化了中央政府和地方政府的关系，减少了中央政府农地制度变迁进行控制的成本，因而是一项成本较低、收益较高的改革方案。同时，这个方案也使乡村权势阶层与其他社会集团的关系更容易货币化、公开化，从而有利于全社会各主要集团间的关系较为健康地发展。

5．这个方案为进一步改革土地征用制度提供了基础。

（二）农地征用制度改革

1．现行制度的不合理性

现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的6至10倍是合理的。从我对英国中部地价的调查看，耕地如果按照农业用地出售，市场价格大体在土地产值的6倍左右。但是，如果耕地转为非农用地，农民的土地被占用以后成为无地农民，那么，这个价格就不公道了。主要理由是两个：

第一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失。农民丧失土地以后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本（劳动力再生产成本）显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为下不如农民，上更不如城市居民的赤贫阶层。因此，按照不能按照农业耕地的“影子价格”来给农民补偿损失。

第二，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，其中农民应该得到的合理的部分。按照中国合作化运动的历史，土地本来是农民的，只是农民“自愿”组成合作社，土地才变为集体的土地，其最终所有权归农民的合法性没有消失。不论如何，这个级差收益也不应该归于土地的开发商。

此外，土地征用的程序也不合理。我们目前的做法是，土地征用是政府行为。土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。农民与土地的最终使用者之间没有直接的交易。这种做法使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，便一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。合理的做法，应该是让农民与土地的最终使用者直接进行交易，政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改，农民的合法权益是无法得到保障的。

2．国外经验的借鉴

一些发达国家在土地征用方面有成熟的经验和规范在做法，很值得我们借鉴。这里介绍的苏格兰的做法很有代表性。

（1）关于强制购买

为了公益事业，政府难免要征用土地；如果土地所有者不愿意出售土

地，就不免发生“强制”征用的做法。但事实上，政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。

从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局（acquiring authority）要起草发布强制购买通知（compulsory purchase order），通知必须描述所购买的地产情况。第二步，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣（Secretary of State）确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见；如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。

要注意，如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼（Land Tribunal for Scotland）。

（2）关于土地购买价格

为了公众利益而对土地进行征购，价格如何决定？这是一个很重要的问题，在这方面，英国当局在苏格兰议会成立之前，就有严格的立法，并在法律文件这中体现了价格决定的基本精神。

尽管价格决定使一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”（no scheme world）。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。

价格决定具体考虑以下几个方面的因素：

a. 市场价值规则（market value rules）

运用这个规则具体考虑这样几个原则：

1）对强制征用不进行额外补贴。1919年之前，政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿，会在征购价之外在给一个补贴，但1963年的立法取消了这个做法。

2）在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价基本准则。

3）不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。

农村土地制度改革和农村经济发展

农村土地制度改革和农村经济发展 摘要：农村土地制度的调整和改善，不仅仅关系到农民收入的增加，还牵涉到农村社会经济的发展。文章从这个角度出发，积极探析我国农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，总结和归纳了目前农村土地制度改革存在的各种缺陷和不足，在此基础上提出了如何更加高效的处理农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，保证农村经济朝着和谐，健康的方向不断发展。 关键词：农村土地制度改革农村经济发展社会主义新农村 农业的发展有赖于农村，农村的进步取决于农民，而农民经济收入的提高是由生产资料土地决定的。因此无论在何种时代，我们都要将农村土地制度的改革作为促进农村经济发展的重要途径，保证其符合农村社会发展需求，适应我国社会主义新农村建设的各项要求，以促进我国城乡经济的协调性发展。 一.农村土地制度改革与农村经济发展之间的关系 任何制度的形成都是以当时的社会环境为基础的，在一定时间内某一农村土地制度的确可以在促进农村经济发展方面起着重要作用，但是随着社会经济的发展，原本的农村土地制度会慢慢成为制约农村经济发展的瓶颈，此时就要采取措施进行调整和改善。因此，纵观我国农村土地制度改革历程，可以看到呈现出起伏不断的状态。具体来讲，可以从以下几个方面入手： 其一，新中国初期的土地改革，使得农民获得了生产资料，百废待兴的背景下，农民积极参与到生产过程中去，使得农村经济得到全面的恢复，从这个角度来讲，此时期的土地改革不仅仅实现了农村经济的复苏，还在一定程度上起到了巩固我国新生政权的作用。其二，合作化土地改革时期，国家以引导的方式去将私有土地转变为集体所有制，此时的合作化土地改革制度的形成，为国家工业化和城市化的发展做出了重大的贡献。但是随着农村社会生产力的提高，这样的农村土地制度慢慢展现出各种的问题和缺陷，越来越难以与农村生产力发展相适应，导致后期我国农村经济出现崩溃的局面。其三，在集体化所有制度严重影响农村社会经济发展的背景下，我国土地制度转向了土地家庭承包责任制，实现了以家庭承包经营为基础，将原本的群众集体所有的团队转变为土地承包，实现统分结合的双层经营机制。此农村土地制度的改革，不仅仅激发了农民的生产积极性，还使得农村社会生产力得以解放，此时期我国农业增产，农民增收的幅度很大，农村经济得以全面发展。其四，在我国市场经济不断深入发展的过程中，以

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农村土地制度改革论文土地方面的论文： 制度变迁理论视角下我国的农村土地制度改革 摘要：本文从制度变迁的角度解释我国农村土地制度变迁的规律，回顾我国农村土地制度的三次变迁，并分析当前农村土地流转状况及其完善，为进一步完善农村土地产权制度提供理论依据。 关键词：制度变迁；农村土地产权制度；农村土地流转；路径依赖 中图分类号：DF4 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01 一、制度变迁理论概述 制度是一种“公共产品”，包括正式和非正式的规则，制度变迁简单说就是一种效益更高的制度对另一种效益相对较低的制度的替代 过程。制度由个人或组织生产出来，成为制度的供给。在人的有限理性和资源的稀缺性前提下，制度供给也是有限、稀缺的。随着外界环境的变化，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期能够增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能满足人们的需求时，就会发生制度变迁。制度变迁的动力是潜在利益的存在。制度变迁成本与收益的比较对于促进或延缓制度变迁起

着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁。 制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。前者指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称“自下而上”的制度变迁。后者指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称“自上而下”的制度变迁。 二、我国农村土地制度的三次变迁 建国以来，我国农村土地制度经历了由农民土地所有制到农村土地集体所有制，再到农村土地家庭联产承包经营责任制的制度变迁。 土地改革时期，建立了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种土地制度是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权归农民个体所有。农村合作化和人民公社化时期，建立起以土地所有权和经营权高度集中、集体土地无偿使用为特征的农村土地集体所有制。十一届三中全会以来，确立起集体所有、农户经营为特征的家庭联产承包责任制。这一土地制度在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权分离，调动了农民的生产积极性。三次变迁中，前两次属于强制性变迁，第三次是诱致性变迁，最后又由国家给予肯定并在全国推广。

改革开放以来中国农村土地制度的演变

改革开放以来中国农村土地制度的演变 [摘要]改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。其经验主要有: 土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益; 必须尊重农民的创造性选择; 必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。 [关键词]农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验 2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。三十年来，中国农村土地制度的成功转型---家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。 一、家庭联产承包责任制出台的历史背景 改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。其在实施的20年间, 确实比那种“个体的、分散

的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。 1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。 人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分配上的平均主义,严重挫伤了广大农民的生产积极性,阻碍了农业生产的发展,农民生活长期得不到改善。到1978年,全国尚有2. 5亿农民的温饱问题没有解决。因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民的分田单干，包产到户，揭开了中国农村改革的序幕，土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。[1] 二、家庭联产承包责任制的实施和演进 改革开放以来，我国土地管理制度发生了巨大的变化，且带有鲜明的渐进发展的特征，家庭联产承包责任制，作为一种新的农地制度在具体的实施过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，具体可分为四个阶段[2]：

新中国农村土地制度演变及启示

新中国农村土地制度演变及启示 摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。 关键词土地制度改革农村 一、土地制度与土地制度改革 1、土地制度 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。 本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 2、土地制度改革 土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社

论建国以来我国农村土地制度的三次重大变革

论建国以来我国农村土地制度的三次重大变革 尹世尤沈其新 摘要:新中国成立以来,中国共产党在领导农村建设的进程中经历了三次重大土地制 度变革。第一次变革是农业互助合作运动,它根本改变了我国农村的社会关系,为我国现代农村奠定了社会主义的制度基础;第二次大变革是家庭联产承包责任制,它极大地解放了农村生产力。第三次变革是鼓励和推广了土地流转制度,它有利于新形势下农业产业化经营和规模化发展。三大变革都已经并将继续推动我国农村建设的大发展。 关键词;农村土地制度互助合作运动家庭联产承包责任制土地流转 作者尹世尤,湖南大学马克思主义学院博士研究生;沈其新,湖南大学马克思主义学院教 授、博士生导师(长沙410082) 。 土地制度是我国农村基本经济制度的基础,土地制度的变革是我国农村改革的核心。历史上我国农村的每一次重大发展都是以土地制度的变革为先导和核心的。建国以来,我国农村的土地制度经历了三次重大变革,极大地推动了我国农村的建设和发展。 一、互助合作:我国农村“一切进步和发展”的基础 《建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“社会主义制度的建立,是我国历史上最深刻最伟大的社会变革,是我国今后一切进步和发展的基础。”①发生于20世纪50年代的农业互助合作运动,在我国广阔的农村确立了崭新的社会主义制度,是建国以来我国农村土地制度在完成土地改革的基础上第一次具有深远和长久意义的重大历史变革,为我国农村未来的“一切进步和发展”奠定了坚实的制度基础。 第一,通过互助合作,我国农村确立了集体所有的基本经济制度,建立了崭新的生产关系,促进了社会生产力的发展和我国农村的全面进步。马克思主义认为,生产力和生产关系的矛盾运动是人类社会发展的根本动力,生产力决定生产关系,生产关系的变革对生产力的发展起着巨大的推动作用。农业互助合作运动是我国农村生产关系由私有制到公有制的彻底变革。它结束了在中国延续了几千年的土地私有制度(土地改革后建立起来的农民个体经济本质上仍然是私有经济) ,建立了社会主义的土地集体所有制度,成为推动农村生产力和农业生产发展的直接动力。据统计,从1953年到1956年,全国农业总产值年均递增418%。1956年,农业遇到严重的自然灾害,总产值还是增长了419% ,其中粮食比1955年增产414% ,稻谷、小麦、薯类、烤烟、茶叶等的产量都超过了“一五”计划最后一年即1957年的生产指标②。事实说明,把农民组织起来,走互助合作道路是符合我国国情、适应社会发展要求的,是推动了农村生产力发展的。正如陈云在1956年4月访问越南所说:“合作化后,组织起来的农民自己动手搞水利。人还是那些人,但组织起来力量就大得多,积肥、改良农具和种子、改进耕作技术等等以前不易办的事情, 合作化之后都不难了。”③同时,农业互助合作也促进了中国农村的全面进步。通过互助合作,农民走上集体化道路,形成了平等和谐的人际关系,促进了家庭关系的改善,冲击了农村中的封建宗法制度和宗族势力。我国农村发展进入了一个全新阶段。 第二,通过互助合作,我国农业获得了长期平系和国民经济体系打下了基础。《建国以来党的若干历史问题的决议》指出,建国后推行的农业合作化是成功的,推动了农业的长期平稳发展,正是在这个基础上,我国才能够完全依靠自身积累,建立了比较完整的工业体系。这实际上阐明了农业互助合作对推动国家工业化发展的重大贡献。事实上,当时党和国家作出大搞农业合作化的决策,首要目的在于通过互助合作增产粮食,以适应国家工业化发展的需要。20世纪50年代初期,在宣传党在过渡时期总路线时,曾经对总路线的内容做了一个很形象的比喻,说总路线好比一只鸟,它要有一个主体,这就是国家的社会主义工业化;它还要有两翼,这就是对农业、手工业和资本主义工商业的改造。只有两翼丰满了,鸟的主体才会腾飞起来。这就清楚说明了,农业作为两翼之一,其发展状况直接关系到国家工业化前景,也就是说,在当时条件

当前中国农村土地制度改革的现状与问题

题目：当前中国农村土地制度改革的现状与问题1 核心问题：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。 论点，论据。一、农村土地政策变化及其背景2004年,中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化,但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。 二、关于现行土地法规的评论。经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项财物的所有权,这是一种便于分析的定义。(一)《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。(二)政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体(三农户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性四)农户的不完整的土地财产权三、土地制度的经济影响(一)土地制度是否影响农民收入:对已有文献的一个简单评述大体有两种对立的意见,一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案(例如耕地私有制或永佃制)比较,对于村经济发展的影响不会有显著差别。另一种自然是相反的观点,认为目前的农地制度有重大缺陷,非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。(二)土地规模经营潜力与农入增长之间的关联性估算。(三)土地征用中发生的农民利益流失估算农民因土地被占用,究竟给社会贡献了多少资金,这是一项很不容易算好的账(四)现行土地制度对国民经济宏观运行的 影响 四、土地制度改革的政策建议.(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。2.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金” 题目：农村土地流转的问题及对策2 1当前中国农村土地制度改革的现状与问题党国英(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032) 第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月 V ol.44No.4 Journal of Huazhong Normal University (Humanities and Social Sciences)Jul.2005

改革开放以来中国农村土地承包制度的历史沿革

改革开放以来中国农村土地承包制度的 历史沿革 作者：秦英羽 家庭联产承包责任制是中国土地制度的一大创举，自提出至今也不过三十几年，通过不断创新、完善，现已形成一套比较系统的具有中国特色的土地制度体系。自改革开放以来，我国的农村土地承包制度大概可分为三个阶段： 一、家庭联产承包责任制的确立阶段，此阶段主要以中央文件及部门规章的调整为主。 1、中国农村土地承包制度无疑是以1978年11月24日安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户为起点，小岗村18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里创造了极具中国特色的家庭联产承包责任制。 2、1979年9月28日党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，其中规定“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，这表明对于“包产到户”，国家在政策上有所放松。 3、1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包

干到户”；“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行”。这是第一个肯定包产到户的中央文件，对解决“包干到户”、“包产到户”问题的争论及推动农业体系改革，产生了重要的影响。 4、1982年1月1日，中共中央1号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确包产到户的社会主义性质，明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制，其不同于合作化以前的小私有的个体经济，包产到户是社会主义农业经济的组成部分。 5、1983年1月，第二个中共中央1号文件《当前农村经济政策若干问题》出台，该文件对家庭联产承包责任制作出了高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。 6、1984年1月1日，中共中央发出第三个1号文件《关于1984年农村工作的通知》，主要强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变；对农民向土地的投资应予合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地等。 上述4－6点所述的三个中央1号文件从政策上、理论上将包产到户稳定化、长期化、合理化、规范化，正式确立了家庭联产承包责任制度。因此制度在全国各地的迅速推广实施，1978年至1984年我国农业得到飞速发展，粮食产量大大提高。 二、逐步完善阶段，此阶段将家庭联产承包责任制写进法律，

当前中国农村土地制度改革的现状与问题

当前中国农村土地制度改革的现状与问题 中国社会科学院农村发展研究所党国英 土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从２００４年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。 一、2004年农村土地政策的变化及其背景 2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。 2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。 本年度发布的一系列文件的主要特点是： 第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂

新中国农村土地改革五大历程

新中国农村土地改革五大历程 2010年09月28日15:14城市化网【大中小】【打印】共有评论9条 随着我国城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村。于是，所有关注三农问题的人开始探寻：农村的出路在哪里？于是关注的目光聚焦到农村的土地。业内人士预言，在农村上演的新一轮土地改革将进一步打破城乡二元结构。 那么，农村土地改革带给农民的究竟是福祉还是祸患？什么样的改革方式将助力我国社会发展逐步向着城乡一体化方向迈进呢？ 回顾：新中国农村土地改革历程 通过梳理我国农村土地改革的发展脉络，我们不难看出，自新中国成立，农村的土地经历了个体农民私有向集体所有制转变，新一轮土地改革尝试赋予农民在土地上的更多权利。 历程1：封建土地所有制→农民土地所有制 建国之初，政府颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。 历程2：农民土地所有制→集体所有 1954年-1956年，社会主义改造收回土地所有权。被誉为“三大改造”之一的农业改造，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。农民个人直接所有的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。 历程3：集体所有→三级集体所有

1957年-1978年，“三级所有”的土地改革。由于历史的种种原因，国内农业供给相对有限，所以又一次进行土地改革。在土地集体所有的基础上，土地属于三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动，社员没有任何私有土地，彻底消灭了私有制。这一阶段是农民的土地使用权彻底被收回的阶段。 历程4：家庭联产承包责任制让土地所有权与使用权分离 1978年，十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平提出并主张实施家庭联产承包责任制，从1983年开始在全国广大农村全面推行。到1983年底，98%左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。 历程5：“新土改”允许土地流转 改革开发30年后，2008年10月12日，十一届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定中提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。” 盘点：各地探索土地流转 尽管2008年9月30日，胡锦涛考察安徽小岗村定调新土改方向——保持现有土地承包关系稳定并长久不变，并允许农民以多种形式流转土地承包经营权，然而自从有家庭承包责任制以来，农村土地流转就在悄然进行。特别是随着工业化的发展、城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村，有的农民就把土地或转让或转包或转租给别人。 有数据表明，上世纪80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。

中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革

石河子大学毕业论文 题目：中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革 院（系）： 专业： 学号： 姓名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日

目录 一引言 (5) 二农村土地产权制度的历史演变 (5) （1）土地改革(1949-1952年) (5) （2）人民公社体制(1953-1978年) (5) （3）家庭联产承包责任制(1978年以后) (6) （4）建国以来土地演变分析 (6) 三当代农村土地制度现状 (7) （1）现有法律制度 (7) （2）存在的问题 (7) （3）引发的经济和社会问题 (9) 四当前农村土地改革方向解析 (10) （1）承包权改革目的 (10) （2）土地改革中承包权的方向 (10) （3）土地改革中经营权的方向 (11) 五结语 (11)

中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。 关键字：土地产权、三权分置、土地改革

Abstract Since 1978, after 30 years of evolution and development, the HouseholdContract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system. Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System

土地改革

中国农村土地制度的世纪变革 自辛亥革命至今，我国农村土地制度经历了近百年的跨世纪的变革。站在新中国60周年的历史关节点上回望之，它给我们带来强烈震撼和深思：没有哪一个国家的农村土地关系演化有中国之剧烈、之频繁；也没有哪个国家能像中国那样，土地归农是民心趋从的重要条件；土地制度变革常常成为社会革命的动因和前导，引发经济、政治、文化乃至整个社会结构的深刻变革，因此土地制度变迁中的政治稳定权衡多于经济效率权衡。历史经验告诉我们，有效的土地政策、法律和制度必须在相当长的时期内保持稳定，长期坚持家庭承包经营制度是历史的必然选择。 本文梳理了我国传统的土地经济理论、政策思想和制度特色，分析了中国革命和风暴时期的不同土地政策主张和实践，重点回顾了新中国60年农村土地制度的四次重大改革，反思了我国农村土地制度世纪变革中土地文化传统的影响和历次变革中的经验和教训。 自辛亥革命至今，现代中国农村土地制度变迁经历了98年的历程。近百年的历史跨越了两个世纪，大致可以划分为两个历史时期。第一个历史时期是中国革命和风暴的时期（1911～1949.9），就农村土地制度变迁而言，先有孙中山的“民生主义”和“耕者有其田”的主张，后有共产党的“耕地农有”的思想和打土豪分田地的实践。蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策，则背叛了三民主义的主张，极力维护封建土地所有制，这种做法实际上为共产党以“耕地农有”为号召，动员农民参加革命推翻反动政权创造了条件。“得民心者得天下”，“土地归农”再次成为民心趋从和革命成功的关键。第二个历史时期是我国国民经济恢复、建设和转型发展的时期（1949.10～今），其间，农村土地制度经历了土地改革、农业生产资料的社会主义改造、人民公社运动、家庭承包经营等三次重大变革，至今已形成“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的一套完整的新型土地制度，从而加速了中华民族的伟大复兴，奠定了我国国民经济持续发展和社会长治久安的坚实基础。 一、中国农村土地世纪变革的政策思想和制度基础 中国是最古老的农业国家，五千年文明史其实就是农耕文明发展史。自周建立民族国家始，至辛亥革命以前的全部封建社会的经济政策思想史也是一部土地经济思想史。中国的农耕文明孕育了丰富的土地经济理论和政策思想，从而构筑了中国封建土地制度，并使之成为中国封建社会的经济基础。它不仅维系和支撑着中国封建社会大厦沿袭两千多年不倒，甚至深刻而全面地影响着中国现代近百年的土地革命和制度变迁，乃至整个社会革命和经济发

关于农村土地制度改革的几个理论问题

关于农村土地制度改革的几个理论问题 董祚继 “地者，政之本也”——孟子 “批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”——马克思 马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中的这段精辟论述，对正在开展的农村土地制度改革试点工作具有现实指导意义。三项试点工作去年初启动，目前已进入“下半场”，取得了积极进展，但在土地增值收益分配、土地征收范围确定等一些重大问题上仍然众说纷纭、莫衷一是。改革推进既需要有关地方解放思想、大胆探索，也需要加强理论研究，用有说服力的理论成果“掌握群众”、推动实践。 一、关于土地增值收益分配问题 农村土地制度改革的核心是利益调整，利益调整的关键是土地增值收益分配。农村土地制度改革三项试点都涉及到土地增值收益分配问题：土地征收补偿标准按照被征地原用途还是规划用途，集体经营性建设用地直接入市取得的出让收益与实施土地征收转用的补偿费用之间的差额如何处置，农户宅基地有偿使用或有偿退出产生的土地收益如何安排，归结起来，都是土地增值收益如何分配问题。这就是学界长期争论不休的“涨价归公”“涨价归私”还是“公私兼顾”问题。 根据现行法律规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，征收土地按照被征地的原用途给予补偿。这些规定实际上遵循了“涨价归公（国）”的原则。 但“涨价归公”的理论和实践并非社会主义中国所独创。英国经济学家约翰·穆勒较早提出这一主张，在1848年出版的经济学著作中，他提出应把土地自然增长的价值收归社会所有，“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[1]其后，美国经济学家亨利·乔治发展了这一思想，指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不

农村土地制度改革实施方案

海南省国土环境资源厅 农村土地制度改革实施方案 为深入贯彻落实科学发展观，全面落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及《中共海南省委贯彻落实<中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定>的实施意见》，建立健全我省严格规范的农村土地管理制度，大力推动社会主义新农村建设和城乡统筹发展，努力夺取全面建设小康社会新胜利，特制定本实施方案。 一、指导思想和基本原则 指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，加大改革力度，创新农村土地管理体制机制，建立与社会主义市场经济相适应、城乡统筹协调的土地市场体系和土地管理制度，推动城乡经济社会又好又快发展。 基本原则：要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，推进城乡统筹协调发展；要坚持农业基础地位，坚守耕地红线，保障可持续发展；要坚持不断解放和发展农村社会生产力，提高农村土地市场配置程度和经济效益，促进农村经济健康快速发展；要坚持把农民的利益放在首位，切实保障农民土地财产权，实现和谐发展；改革要坚

持“统筹考虑、统一部署、重点突破、稳步推进、依法推行”的原则实施。 二、主要内容和步骤 （一）创新耕地保护机制，落实最严格的耕地保护制度 1、改革目标 坚决落实我省耕地保有量1077万亩，基本农田保护面积935万亩的保护目标，坚守耕地“红线”，实现耕地数量、质量和生态综合效益统一。 2、改革内容 一是强化规划管控。以《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》和《海南省土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》为指导，在新一轮土地利用总体规划修编中，切实落实上一级规划分解下达的耕地保有量和基本农田保护面积指标，确保耕地保有量和基本农田面积不减少，质量有提高。 二是优化基本农田保护结构与布局，划定永久基本农田。加大基本农田保护优化结构与布局研究，把优质耕地等农用地划入基本农田，按照集中连片、优质高效的原则划定永久性基本农田，实行永久保护，不得擅自征收、征用，不得改变用途。

新中国农村土地制度演变及启示知识分享

新中国农村土地制度演变及启示

新中国农村土地制度演变及启示 摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。 关键词土地制度改革农村 一、土地制度与土地制度改革 1、土地制度 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。 本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 2、土地制度改革

我国农村土地政策变迁及其启示

我国农村土地政策变迁及其启示 摘要：土地是人类社会生存和发展必不可少的物质基础，而作为整个社会经济制度的核心和基础，土地制度安排是否合理，直接关系着中国农村经济和乃至整体国民经济的协调发展。因此，对中国农村土地制度的研究具有重要意义。90年代以来我国农村土地政策大致经历了土地改革、农业集体化、家庭联产承包责任制等三个阶段的历史变迁，从中我们可以得出启示，然后分析中国农村土地制度变革的内在规律，从而探寻过去几十年的土地制度变迁对当代的启示。 关键词：农村土地政策土地改革农业集体化家庭联产承包责任制 我国是一个农业大国，而土地问题一直是农民问题、农村问题和农业问题的关键。一直以来，农村土地政策都是我国一项极其重要的政策，关系到中国革命和建设的成败。因此，研究我国土地政策的变迁对今后我国实现农村经济的繁荣，全面建成小康社会，具有十分重要的意义。 从总体上说，我国农村土地政策大致经过土地改革阶段、农业集体化阶段、家庭联产承包责任制等三个阶段的历史变迁。 一、土地改革阶段( 1921 —1950年 ) 中国共产党自成立以来，就明确提出解决农民土地问题的政纲。1928年至1

930年，我国相继制定、通过了《井冈山土地法》、《土地问题决议案》，肯定了农民获得土地的神圣权利，并对土地革命的一些具体政策作出规定。但在土地所有权问题上，当时主张实行“土地国有”政策。既违背了当时的生产力发展水平，又脱离了中国传统的土地私有观念，从而直接影响了农民的生产积极性。到1931年春，苏区中央局发出通告，明确规定了农民对土地的所有权，指出农民对土地可以租借、买卖，别人不得侵犯，从根本上解决了农民的土地所有权问题，基本上形成了一套比较完备而符合农村实际情况的土地改革方案。 抗日战争时期，我国根据中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾这一特殊情况，将没收地主土地改为减租减息，既调动了广大农民的生产热情，又保证了抗日民主统一战线的扩大。解放战争时期，国内阶级矛盾上升为社会主要矛盾，全面内战即将爆发，为进一步满足农民的土地要求，制定了一个彻底反封建的土地革命纲领《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，党领导下的一亿人口的解放区消灭了封建的生产关系，发展了生产力，巩固了解放区革命政权，有力地保障了人民解放战争迅速取得胜利。 新中国成立后，1950年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确宣布了土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。这是中国历史上几千年来在土地制度上的一次最彻底的变革，极大地解放了农村的生产力，调动了农民的积极性，促进了农业生产的发展。农业的快速发展，不但巩固了工农联盟和人民民主专政，而且为实现工业化和集体化开辟了道路。 二、农业集体化阶段(195O一1978年) 全国土地改革后，一方面为了克服由个体农民私有制分散经营带来的问题，以便在生产力水平低下的条件下有效地组织农业生产；另一方面也为了避免两极分化，我国决定建立合作经济：即互助组和初级农业合作社。农业合作化运动逐步将农民土地私有制变为土地的集体所有制。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动，高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。 为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，产品平均分配。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水

深化农村土地制度改革

关于深化农村土地制度改革的探讨 摘要在农村，土地既是最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障。现阶段我国农村土地问题的核心是土地制度。在党的十八大会议中首次将征地制度改革问题列入报告中，体现了党和政府严格征地制度，深化改革和保护农民利益的决心。该文在深入分析探讨当前我国农村土地制度面临的问题和挑战的基础上，就进一步深化农村土地制度改革提出若干建议。 关键词农村；土地制度；改革 中图分类号f321文献标识码a文章编号 1007-5739（2013） 12-0338-02 discussondeepeningreformofrurallandsystem zhang zhen-peng 1zhang zuo-yi 2zhang xiao-li 3 （1 xiji land resources bureau in guyuan city of ningxia hui autonomous region，xiji ningxia 756200； 2 agriculture and animal husbsndry water authority in xixia district of yinchuan city； 3 people′s government of zhenbeibao town in xixia district of yinchuan city） abstractin rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. at the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. the land requisition system reform for the first time listed in the