中央与地方政府间关系

浅谈十六大以来中央与地方政府间关系

【摘要】：中央与地方政府间关系是当前政府间关系研究的重要部分，也是我国党政工作的重点。自十六大以来，我国中央与地方政府间关系一直处于动态发展过程中，那么究竟发生了哪些变化，未来的发展趋势又是什么呢？本文将对此展开论述。

【关键词】：政府间关系中央地方变化趋势

我国是一个幅员辽阔、人口众多、各地政治经济文化发展不平衡的多民族国家。中央与地方之间的关系问题自接关系到国家的统一、民族的团结和社会的稳定，关系着整个国家的治理和国家政权的巩固与否，是国家政治生活的一个重要的原则问题。下面我们将对我国中央与地方政府间关系进行具体分析。

一、政府报告中关于中央与地方关系的指导

中央政府和地方政府关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。从博弈的角度看，其关系是“非零和”博弈，是能够达到双方“共赢”。

2002 年 11 月，党的十六大召开。在十六大报告中，江泽民明确指出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”七年多来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的进程中出现了一些新的变化。

2007 年 10 月召开的党的十七大提出科学发展观的根本方法就是统筹兼顾。统筹兼顾就是“要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。”统筹中央和地方关系的主要措施就是：健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度；规范垂直管理部门与地方政府的关系。健全党的民主集中制要求处理好中央与地方关系。

2012年11月，十八大也强调“必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法，坚持一切从实际出发，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内外发展和对外开放，统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成全体人民各尽所能、各得其所又和谐相处的局面。”

从报告中我们可以看出我国十分重视中央与地方的政府间关系，同时也了解到随着时间的推移，政府关于这个问题的工作重点也在随之变化。

二、中央与地方政府间关系的变化

1、法治化程度在提高

2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这也就意味着到2015年前后，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。

在立法、司法方面，我国现行宪法和法律对中央与地方的关系已有相当的规定，尽管这些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，我国现行宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度是最低的。

在2007年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张地呈现了出来。

事实上，为了解决这一问题，我国一直在努力，进行旨在调整中央与地方之间行政关系的行政管理体制改革。例如:2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，最重要的一点在于实行垂直管理，各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果；2004年，国家对省以下土地部门实行垂直管理；2006年7月，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个与核辐射安全监督站，一共十一个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。诸如此类的政策还有很多，在这条路上，我国已经开始着手并逐步完善。虽然问题并没有解决，但是却有了一定程度的改善。

2、公共财政体制在完善

新中国成立以来，我国财政体制的演变经历了统收统支、分灶吃饭（包干制）和分税制三个阶段。分税制财政管理体制对于保证中央财政收入稳定增长、增强中央宏观调控能力、促进产业结构调整以及规范政府分配行为等方面发挥了重要作用。但是当然也存在着一定问题。因此，分税制的改革与完善从未停止。

关于所得税收入分享改革实行渐进式增量分成办法，即以2001年地方实际所得税为基数，2002年中央与地方按五五比例分享，2003年至今则一直按六四比例分享。所得税收入分享改革对地方财力的直接影响是：东部地区的固定收入部分大大下降，而中西部地区因间接得到东部的一般性均衡转移支付而先降后升。这项改革对中西部政府机构的正常运转起到了积极作用。在2004年进行的出口退税负担机制改革主要内容包括：降低出口退税率；加大中央财政对出口退税的支持力度；建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。这一措施的实施，加大了地方财政的负担，损害了地方财力。除此之外还有证券交易印花税的改革和转移支付制度的建立和完善。

2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》讲：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”

分税制财政体制改革是一个与时俱进、不断创新、不断完善的系统工程。对财政体制合理与否的判断必须考虑当时的时代背景，财政体制对地方财力的影响也一直处于动态变化之中。现存的问题有一些实际上是国家发展的根本问题，仅靠税制方面的努力无法实现，还需要其他各方面的协调配合。

3、分权倾向在加强

在新中国成立初期，计划经济体制下政治经济一体化，地方政府完全受制于中央政府，几乎看不出地方利益和自主权力的诉求和体现。中央政府虽然也主动尝试了对地方权力的调整，但以20世纪50年代的第一次放权和60、70年代的“收权—放权—再收权”的失败收尾。改革开放以来，我国经历了体制转型初期

简单的放权让利到分税制改革后的选择性再分权，但是也存在一些值得进一步思考的问题。改革开放初期权力下放的力度加大，中央向地方和企业双重放权，并扩大了大中城市的管理权限，地方利益诉求随着地方权力和职能的扩大而膨胀，促使地方政府成为地方区域内独立的具有经济发展目标和自我利益诉求的行为主体。

现如今，虽然近期我国没有集权还是分权的大政策调整，但是关于中央与地方政府间集权和分权的问题一直存在，总体来说自改革开放以来，中央对地方的控制在逐渐减弱，分权倾向加强，中央集权结构有向均权发展的趋势，上文提到的就是关于中央分权的财权和事权的下放。

现如今学术界关于如今的中央与地方关系也存在着不同的争论，中央政府主导，地方政府主导和中央地方混合主导的说法共同存在，但按目前形势看来，我更倾向于混合主导型。同时可以预见，我国中央与地方在集权和分权的问题上还将不断调整，达到”发挥中央和地方两个积极性”。

三、我国中央和地方政府间关系改进建议及未来发展趋势

尽管已经有很大的进步，但是我国还存在着一些问题。因此笔者认为要改善中央与地方政府间关系要从构建中央和地方的合理分权体制,明确中央和地方的职权范围，健全中国的法律体系，对地方保护主义有所保留的控制以及建立和完善制度化的监控机制等方面入手。

总体来说，构建面向21世纪的我国新型中央与地方关系目标就是建立“强中央强地方”的关系格局。要实现这一目标，我们要把政府自身建设，中央与地方关系法治化，协调区域发展和地方间关系结合起来。这三个方面要配套进展，循序渐进。这是我国建立社会主义市场经济国家的内在要求，也是建设社会主义法治国家的要求。熊文钊先生对如何建构面向21世纪的中央与地方关系提出了处理中央与地方关系的八项原则:统一性与灵活性相结合原则、集权与分权相平衡原则、公民权利决定公共权力原则、地方自治原则、行政区划与经济区域相协调原则、行政区域与司法区域相分离原则、公共权力成本最小原则、中央与地方

关系法制原则。这对我们如何处理中央与的地方关系的原则，具有一定的借鉴意义。

参考文献：

【1】刘海波，《我国中央与地方关系探析》，《甘肃行政学院学报》，2008年第2期

【2】夏海，中央与地方关系之理论与实践的思考[J],《中国机构》,1996年第1期第26页。【3】熊文钊，论中国中央与地方府际权力关系的重构[J]，河北法学，2005年，第9期，18-26页。

【4】唐兴霖、李东辉，《论中央与地方关系调整的制度化取向》，《学术研究》，1999年第2期

【5】杨光斌，《中国经济转型时期的中央—地方关系新论——理论、现实与政策》，《学海》2007年第1期。

【6】辛向阳，党的十六大以来中央与地方关系的新变化，《瞭望》，2009 年第 46 期。