美国应急管理规程体系建设的启示_李雪峰

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美国应急管理规程体系建设的启示

李雪峰

（国家行政学院，北京 100089）

[作者简介] 李雪峰，国家行政学院应急管理培训中心教授。

[摘要]

美国政府的应急管理规程体系注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进

扎实，并通过持续改进，不断完善有关规程和实际做法，值得借鉴。

[关键词] 应急管理规程体系

；顶层设计；设想

[中图分类号] C931.2 [文献标识码] A

应急管理规程体系，或规范文件体系，是政府颁布的战略、框架、指南、手册等规范性文件的总称。完善的规程体系是规范化管理的前提。9?11事件以后，为了推进国土安全与应急管理系统建设，美国政府启动了以开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》等为核心的应急管理规程体

系建设工作，开发了大量工作指南、手册和应用工具，建设了信息化的规程及其应用工具共享平台，并通过财政支持等激励手段推动全国各地采用上述规程和应用工具。2011年，在总结以往经验教训基础上，美国联邦政府又启动了新一轮的应急

管理规程体系建设工作，其主旨是以全社会应急

应急管理

DOI:10.14150/https://www.sodocs.net/doc/043745568.html,ki.1674-7453.2013.02.009

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管理能力建设为核心，全面重新梳理有关规程（有400多人直接参与这项工作），力图建设一个更加整合、规范、有效的现代应急管理系统。

美国政府的上述工作的长处是注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进扎实，通过持续改进不断完善有关规程和实际做法；其不足是有关文件过于繁琐，有的文件变化过于频繁，使得地方难以适应。本文将重点探讨其规程体系建设的长处，并借鉴其做法，提出我国建设应急管理规程体系的思路。

一、美国应急管理规程体系建设的基本特点

（一）以政治要求为起点

无论是9?11后的应急管理规程体系建设，还是2011年开始的新一轮规程体系建设，都是以总统政策令为起点的。

2003年，小布什总统签署《国土安全第5号总统令》，要求开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》。紧接着，《国土安全第8号总统令》对于加强全国应急准备工作提出了一系列具体要求。这两个总统令为规范和整合全美应急管理规程体系指明了方向。

2011年，鉴于美国安全形势和应急管理工作需要，奥巴马总统颁布《第8号总统政策令》，明确提出要重构全国应急准备规程体系。在这一政策令中，较以往更加突出了以能力建设为核心的应急管理体系建设的目标。

（二）以能力建设为目标

美国注重应急管理能力建设。在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部于2007年颁布了《目标能力表》。表中提出37项核心能力，供风险评估、计划、培训、演练、工作评估等使用。这些能力分为5类。

通用能力：规划、沟通、社区备灾和参与、风险管理、情报和信息共享与传播；

预防（恐怖主义）领域能力：信息收集与识

别指标和警告、情报分析和生产、反恐调查和法律措施、CBRNE（化学、生物、辐射、核和加强型常规武器）检测；

保护领域能力：关键基础设施保护、粮食、农业安全和保护、流行病学监测和调查、实验室测试；

响应领域的能力：现场突发事件管理、紧急行动中心管理、关键资源物流和分配、志愿者管理和捐款、响应者的安全和健康、应急公众安全、动物疾病紧急支援、环境健康事宜、爆炸装置响应行动、火灾事件响应支持、大规模杀伤性武器和危险材料响应与去污、公民疏散和临时安置、隔离与检疫、搜索和救援（陆上）、应急公共信息和警告、人员应急分流和入院前急救、民众照顾（住所、饮食和相关服务）、遗体管理、医疗需求激增的应对、医疗用品管理和分配、大规模预防；

恢复领域能力：建筑物损伤评估、生命线修复、经济和社会复苏。

《目标能力表》对每一项能力都有数十页描述，整个文本达588页。其中，针对每项能力都详细描述了其定义、产出、与《全国响应框架》中相关功能的关系、对完成相关任务的贡献、在应急管理过程中发生作用的流程图等。

2011年，在《第8号总统政策令》的指导下，国土安全部颁布了新的战略指导性文件——《应急准备目标》，其中又提出了与前述27项能力大同小异的31项应急管理能力目标。

（三）以机制建设为核心

2004年，在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部颁布了《全国突发事件管理系统》。该文件是迄今为止最为全面、权威地阐述全美应急管理机制的规程。作为其核心内容之一的《突发事件指挥系统》文件更是日益成为全国通用的指挥体系标准。此外，《全国响应框架》则具体规定了在重大突发事件来临时，联邦层面的响应机制。

2011年，为了加强应急准备工作，《第8号总统政策令》把应急准备工作重新定义为5个方面：预防、保护、减除、响应、恢复，并要求针对每

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应急管理

个方面，分别制定具有总体体制机制规范性质的框架。国土安全部据此重新审视《全国响应框架》，将其拆解、充实为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减除框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个《框架》。

各《框架》文件内容包括：（１）引言：该框架的目的和功能；（2）范围：面对的风险、使用对象、工作原则、与其他框架的关系；（3）角色与职责：公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责；（4）核心能力：在该框架领域培育相关核心能力的要求；（5）协调机制：界定全国层面协调机制和地方层面协调机制；（6）开发操作预案的指南：对开发各层级操作方案提出要求和建议；（7）框架维护与复审规定。

有了这5个《框架》，应急管理各项主要工作机制就更加清晰了。目前，这些框架文件都已草拟完成，并面向全社会征求意见。

（四）以一系列指南为支撑

为了指导全国应急管理的各项工作，美国出台了一系列指导性规范文件。2007年颁布的《国家准备指南》中对指导性文件体系做了说明。其中指出，“国家准备系统”的文件有两个层面：第一个层面有《国家计划场景》、《目标能力表》、《通用任务表》。这3个工具性文本是应急管理各工作环节都可以使用的计划与评估工具。第二个层面包括“政策与规范”，“计划与资源分配”，“培训、演练与教训学习”，以及“评估与报告”4个方面的几十个规范文件。这些文件有力支持了各级政府、各类组织和公民个人在应急准备方面的各项工作。

2011年，根据《第8号总统政策令》和《应急准备目标》的要求，国土安全部颁布了《应急准备系统》文件。该文件将全国应急准备系统重新划分为“识别和评估风险”、“估计所需能力”、“建构和维持能力”、“规划交付能力”、“证实能力”、“评估与更新”6个层面。在这一新架构中，各种规范文件被重新分级定位： 第一级是跨这6个层

面综合性文件，即《全国突发事件管理系统》；第二级是描述6个层面的文件，如体现规划交付能力的《全国计划系统》；第三级是某一个层面之下的文件，即各个专项计划或系统，如证实能力之下的《全国演练计划》；第四级是第三级文件之下的文件，如《全国演练计划》之下还有《国土安全演练与评估计划》。其中提到的文件，有的要继续实行，有的要修订，有的则有待开发。

（五）以综合性政策工具为支撑

为了使各项规程能够落到实处，美国政府采取组合性政策措施。其具体方法有：

提供培训支持。例如，针对《国土安全演练与评估计划》，联邦应急管理学院就开发了“专业演练师”培训证书课程，用以培养精通该规范文件使用的人才。

提供财力支持。根据美国联邦政府的规定，各地只有按照政府颁布的规程去做，才能获得相应的财政支持。例如，对于重大突发事件，只有当地方政府按照《国家突发事件管理系统》的要求进行处置时，才能够申请到联邦政府承诺的恢复重建经费。又如，各地只有按照《国土安全演练与评估计划》的规范进行演练开发时，才能申请到有关部门的演练补贴。

提供工具平台、交流平台、管理平台。仍以《国土安全演练与评估计划》为例，国土安全部围绕该规程，开通了具有多种功能的专用网站：作为工具平台，该网站上有各种演练工具，如模版、实例、演练素材等，可供下载；作为交流平台，各地可以将有关演练的文件和经验上传至该网站，供有关方面分享；作为管理平台，受资助的演练计划、演练总结等必须上传，联邦政府可以据此掌控重要的演练活动。

二、关于实施应急管理规程体系建设工程的设想

（一）内涵与意义

经过各级政府和社会各界的努力，我国以“一

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案三制”为核心的应急管理体系建设已经取得很大的成绩。但是在应急管理体系的“系统集成”、规范化和可操作性等方面依然需要做出更大的努力。为了实现国家“十二五”公共安全体系建设目标，我们可以借鉴美国的相关做法，在国家层面整合当前已实施的和将要实施的各项应急管理制度改进工作，启动我国应急管理规程体系建设工程。

这一工程应包括如下内容：（1）综合性顶层设计。以《突发事件应对法》为指针，梳理并确立国家总体应急管理战略和综合应急管理制度框架。（2）知识性工具体系。针对应急管理领域的各项通用性工作，开发出具体的操作指南及相关工具，作为落实总体战略和综合性制度的具体措施。（3）实用性推进平台。建设应急管理学习培训平台、工作交流平台、政策推进平台，为规程和工具的推广、为经验交流和工作推动提供载体和动力。（4）工程式推进方式。以系统工程和行动学习的思路，集中各方面力量，系统、高质量地推进上述任务的研究、开发、应用工作。

这一“应急管理规程体系建设工程”将会在提高国家应对突发事件能力方面发挥重要作用。具体说：

一是有助于打造中国特色的应急管理体系。该工程将把现代先进应急管理理念与理论方法，与我们多年来形成的中国特色应急管理经验相融合，构建出更加科学、完善、有特色的中国式应急管理理念与规范。这既能提高我们做好工作的必胜信心，也将产生巨大的国际国内影响力。

二是有助于推动具体工作。该工程的各项成果将使各项主要应急管理工作都有明确的遵循，从而推进各级政府应急管理规范化，提高工作的有效性。

三是有助于提高应急管理队伍能力。通过一系列规程的学习和应用，该工程成果将有力推动提高应急管理队伍的知识化、专业化水平。

四是有助于提高全国公共安全体系的能力。

该工程将最终体现在全面提高全国公共安全体系应对突发事件的能力上。

（二）综合性顶层设计

目前，我国应急管理规程大多出自各专业部门。由于缺乏综合性规范，有关部门的规程之间就难免出现不一致、甚至相互矛盾的情况。综合性顶层设计就是要明确国家应急管理的总体方向、总体组织方式和总体运行机制。

1．中长期战略

为了使全国应急管理工作明确方向，应确立政府应急管理的总体指导思想，制定《国家中长期应急管理战略》。

在制定这一战略过程中，应充分总结我国多年来应急管理的基本经验，注重借鉴发达国家的战略思路，认真考察当今与未来、中国与世界的突发事件特点和态势。在此基础上，清晰地界定应急管理远景目标、核心价值、核心能力、关键任务。其中，远景目标是未来10-20年的应急管理总体目标；核心价值是各项应急管理工作的基本准则；核心能力是各级政府和全社会都要努力培育的应对突发事件的各项主要能力；关键任务是实现远景目标、展现核心能力的各项重要而具体的任务。

2．综合应急管理制度框架

开发国家《综合应急管理职能框架》和国家《综合应急管理机制框架》两个规范文本，在既有的法制、体制大架构内，整合各项制度与机制，作为国家综合应急管理战略的组织支撑与机制支撑。《综合应急管理职能框架》是在已有的应急管理制度基础上，从总体上规范“谁做什么”。要清楚界定各有关部门和各类社会主体的应急管理职责，以推进各级政府和全社会形成权责边界明确的应急管理网络体系。

《综合应急管理机制框架》是在已经形成的各领域应急管理机制基础上，从总体上规范“怎样做”。要通过整合、修订、补充、完善，清楚界定能够覆盖应急管理各个阶段的、能够应对各类

应急管理

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突发事件的通用性应急管理的决策、组织、指挥、协调模式。

对于《综合应急管理机制框架》，也可以考虑针对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四大领域，分别制定《预防与应急准备框架》、《监测与预警框架》、《应急处置与救援框架》、《事后恢复与重建框架》，以此作为规范应急管理全过程的规范性工作方法与流程的文件。

（三）知识性工具体系

我国目前已有的应急管理指导性文件，一是不够全面，二是大多为粗线条、框架性的，可操作性差。为此，需要在前述综合性文件的基础上，不断开发具有较强知识性的工具、指南，用以指导各地的应急管理实践。

近期可以针对风险管理、预案管理、资源管理、培训指导、应急演练、绩效评估、信息沟通、指挥协调、业务持续、领导方法等10个左右具体的应急管理工作领域，分别开发出建立在实证研究基础上的工具性、操作性、实用性强的工作指导书，并作为推荐性工作指南颁布。

（四）实用性推进平台

上述战略、框架与指南等规程的实施要有具体的载体和机制来推进。借鉴美国经验，可以开发如下实用性推进平台：

1．学习培训平台

应急管理学习培训平台是网络化、开放式学习培训平台。平台上供公开选学的各门课程都是以上述各类规范文件为基础开发的、由官方认可的应急管理实践知识与技能培训课程。这一平台上运行的网络课程可有利推进规范的推广，有力推动各级领导干部和应急管理专业人员应急管理能力的持续提升。

2．工作交流平台

工作交流平台是基于互联网的、交流各部门、各地区应急管理规范化建设工作的网络平台。通过这一平台，可推动各地相互分享规程应用和规

范化建设经验，在比学赶帮中推动全国应急管理规范化工作。

3．政策推进平台

政策推进平台是一系列促进政府应急管理规程推进项目的合称。通过设计和实施融财政支持、业务指导、信息支持等政策工具为一体的政府支持项目，推进各级政府和全社会应急管理规程的应用。

（五）工程式推进方式

应急管理规程体系建设工程可按照2-3年左右时间设计，分步完成战略、框架、指南、平台的设计、开发和应用任务。主要的工作方法是：

首先，进一步论证这一工程的框架性设想，并做好如何推动各项工作的理论与方法准备，并在此基础上形成较为完备的工作方案。

其次，通过设立项目办公室、项目指导组等组织措施，保证人员和资源的投入，并进而整合各级政府和全社会的应急管理研究资源，使组织工作落到实处。

第三，采用研究培训班的方式，以实际工作部门人员为主分批举办专题研究培训班，针对每一个规程开发课题一边学习、一边研究，在形成工作成果的同时，培养出精通应急管理战略、框架、指南等精髓的应急管理人才队伍。

第四，采用开放式研究开发的思路。在拿出各个规程的初步方案后，面向全社会征求意见，广纳贤言，完善课题成果，并通过这种办法使其深入人心、扩大影响。

责任编辑：刘翠霞

应急管理

我国应急管理体系发展史

中国应急管理发展史 一、发展简述 2003年下半年，总结抗击“非典”，提出“一案三制” 2004年9月，十四届六中全会提出党的执政能力建设（对提高处置突发事件能力提出明确要求） 2005年，国务院组织起草国家总体应急预案和专项预案。 2006年，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》 2007年，全国人大通过《突发事件应对法》 二、发展历程： 第一阶段：2004----预案建设 第二阶段：2005----体制建设 第三阶段：2006----机制建设 第四阶段：2007----法制建设 三、发展详述： 页脚内容1

在2003年以前，关于应急管理的研究主要集中在灾害管理研究方面。 我国应急管理体系建设始于2003年总结抗击非典的经验和教训：2003年春，我国遭遇了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调、不可持续性和应急管理体系缺失等问题，提出全面加强应急管理建设的重大命题 2003年7月28日，在抗击非典取得胜利的表彰大会上，党中央国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，我们要高度重视非常态管理。“提出一案三制，争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制，提高突发公共卫生事件应急能力” 政府第一次把非常态管理提上议事日程，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，这是我国应急体系建设的第一个里程碑。 2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调“要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。理论和实践的需要，使得2003年成为中国全面加强应急管理研究的起步之年。” 2004年5月，国务院办公厅将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案。 2004年9月，党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政 页脚内容2

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2013?2 51 美国应急管理规程体系建设的启示 李雪峰 （国家行政学院，北京 100089） [作者简介] 李雪峰，国家行政学院应急管理培训中心教授。 [摘要] 美国政府的应急管理规程体系注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进 扎实，并通过持续改进，不断完善有关规程和实际做法，值得借鉴。 [关键词] 应急管理规程体系 ；顶层设计；设想 [中图分类号] C931.2 [文献标识码] A 应急管理规程体系，或规范文件体系，是政府颁布的战略、框架、指南、手册等规范性文件的总称。完善的规程体系是规范化管理的前提。9?11事件以后，为了推进国土安全与应急管理系统建设，美国政府启动了以开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》等为核心的应急管理规程体 系建设工作，开发了大量工作指南、手册和应用工具，建设了信息化的规程及其应用工具共享平台，并通过财政支持等激励手段推动全国各地采用上述规程和应用工具。2011年，在总结以往经验教训基础上，美国联邦政府又启动了新一轮的应急 管理规程体系建设工作，其主旨是以全社会应急 应急管理 DOI:10.14150/https://www.sodocs.net/doc/043745568.html,ki.1674-7453.2013.02.009

2013?2 52 管理能力建设为核心，全面重新梳理有关规程（有400多人直接参与这项工作），力图建设一个更加整合、规范、有效的现代应急管理系统。 美国政府的上述工作的长处是注重顶层设计，有关文件和方法工具实用性强，规范化管理工作推进扎实，通过持续改进不断完善有关规程和实际做法；其不足是有关文件过于繁琐，有的文件变化过于频繁，使得地方难以适应。本文将重点探讨其规程体系建设的长处，并借鉴其做法，提出我国建设应急管理规程体系的思路。 一、美国应急管理规程体系建设的基本特点 （一）以政治要求为起点 无论是9?11后的应急管理规程体系建设，还是2011年开始的新一轮规程体系建设，都是以总统政策令为起点的。 2003年，小布什总统签署《国土安全第5号总统令》，要求开发《全国突发事件管理系统》、《全国响应框架》。紧接着，《国土安全第8号总统令》对于加强全国应急准备工作提出了一系列具体要求。这两个总统令为规范和整合全美应急管理规程体系指明了方向。 2011年，鉴于美国安全形势和应急管理工作需要，奥巴马总统颁布《第8号总统政策令》，明确提出要重构全国应急准备规程体系。在这一政策令中，较以往更加突出了以能力建设为核心的应急管理体系建设的目标。 （二）以能力建设为目标 美国注重应急管理能力建设。在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部于2007年颁布了《目标能力表》。表中提出37项核心能力，供风险评估、计划、培训、演练、工作评估等使用。这些能力分为5类。 通用能力：规划、沟通、社区备灾和参与、风险管理、情报和信息共享与传播； 预防（恐怖主义）领域能力：信息收集与识 别指标和警告、情报分析和生产、反恐调查和法律措施、CBRNE（化学、生物、辐射、核和加强型常规武器）检测； 保护领域能力：关键基础设施保护、粮食、农业安全和保护、流行病学监测和调查、实验室测试； 响应领域的能力：现场突发事件管理、紧急行动中心管理、关键资源物流和分配、志愿者管理和捐款、响应者的安全和健康、应急公众安全、动物疾病紧急支援、环境健康事宜、爆炸装置响应行动、火灾事件响应支持、大规模杀伤性武器和危险材料响应与去污、公民疏散和临时安置、隔离与检疫、搜索和救援（陆上）、应急公共信息和警告、人员应急分流和入院前急救、民众照顾（住所、饮食和相关服务）、遗体管理、医疗需求激增的应对、医疗用品管理和分配、大规模预防； 恢复领域能力：建筑物损伤评估、生命线修复、经济和社会复苏。 《目标能力表》对每一项能力都有数十页描述，整个文本达588页。其中，针对每项能力都详细描述了其定义、产出、与《全国响应框架》中相关功能的关系、对完成相关任务的贡献、在应急管理过程中发生作用的流程图等。 2011年，在《第8号总统政策令》的指导下，国土安全部颁布了新的战略指导性文件——《应急准备目标》，其中又提出了与前述27项能力大同小异的31项应急管理能力目标。 （三）以机制建设为核心 2004年，在《国土安全第5号总统令》的指导下，国土安全部颁布了《全国突发事件管理系统》。该文件是迄今为止最为全面、权威地阐述全美应急管理机制的规程。作为其核心内容之一的《突发事件指挥系统》文件更是日益成为全国通用的指挥体系标准。此外，《全国响应框架》则具体规定了在重大突发事件来临时，联邦层面的响应机制。 2011年，为了加强应急准备工作，《第8号总统政策令》把应急准备工作重新定义为5个方面：预防、保护、减除、响应、恢复，并要求针对每 应急管理

应急管理体系建设

山东齐鲁漆业有限公司文件————————————————————★———————————————————— 应急救援分级指挥职责 根据公司实际情况，按照事故的影响范围、严重程度、应急响应的不同，将突发事故分为三个等级：一般事故、一级事故、二级事故，按照不同的等级，成立相应的分级指挥系统，具体内容如下： （1）一般事故处理人员职责： 指挥地点：事故发生所在部门、车间 指挥：车间主任全权负责进行指挥调度、车间副主任协助，主要职责如下： 1、按照事故应急救援预案程序，积极组织本车间抢救力量开展抢救工作； 2、抢救时要合理安排人员配置，确保事态在可控状态下进行； 3、事故信息的上传下达； 4、确定事故现场应急预案的启动和终止。 （2）一级事故处理人员职责： 总指挥部地点：设在生产调度室 总指挥：生产部长全权负责、安全部长协助，主要职责如下： 1、组织实施事故紧急救援预案； 2、负责现场的人员配备、物资供应、应急队伍的调动； 3、确定现场指挥人员的岗位部署； 4、事故信息的上传下达； 5、确定事故现场应急预案的启动和终止。 成员：各车间主任，负责落实指挥部下达的各项指令，具体如下： 1、积极实施指挥部下达的应急指令； 2、积极提供本车间可利用的救援物资； 3、积极组织本车间抢救力量展开救援工作； 4、抢救时要合理安排人员配置，避免人员伤亡、事态进一步蔓延。

维修、电工：为现场突击力量，要确保救援工作有效展开。 1、负责保障救护所需设备的及时到位； 2、负责切断尚有危险隐患区域的电气设施； 3、救援工作结束后，及时抢修损坏，尽快使之恢复使用； 各车间救援小组：由车间主任根据指挥部意见，抽调各自车间的骨干力量，积极执行车间主任发布的救援指令； 医疗组：负责现场伤员的转移及紧急救治工作。 （3）二级重大事故处理人员职责： 总指挥：董事长全权负责、总经理协助指挥，主要职责如下： 1、组织制定危险化学品事故应急救援预案； 2、负责人员、资源配置、应急队伍调动； 3、确定现场指挥人员； 4、协调事故现场有关工作； 5、事故状态下各级人员的职责； 6、危险化学品事故信息的上报； 7、接受政府的指令和调动； 8、负责保护事故现场及相关数据统计； 9、确定事故现场应急预案的启动和终止。 山东齐鲁漆业有限公司 2012.12.01

中国石油应急管理体系建设扫描正式版

In the schedule of the activity, the time and the progress of the completion of the project content are described in detail to make the progress consistent with the plan.中国石油应急管理体系建设扫描正式版

中国石油应急管理体系建设扫描正式 版 下载提示：此解决方案资料适用于工作或活动的进度安排中，详细说明各阶段的时间和项目内容完成的进度，而完成上述需要实施方案的人员对整体有全方位的认识和评估能力，尽力让实施的时间进度与方案所计划的时间吻合。文档可以直接使用，也可根据实际需要修订后使用。 4月20日8时2分，四川雅安发生7.0级地震。地震发生后，集团公司15个在川企业迅速启动应急响应，信息直达北京总部。震后20分钟内，各企业分别准确部署、有序奔赴抗震自救和保供的第一现场，使中国石油成为抗震救灾队伍中的一支重要力量。 快速高效的应急响应能力得益于中国石油近十年来对完善企业应急管理体系的不懈探索。经历了冰冻雨雪灾害、汶川地震、舟曲泥石流等重大自然灾害的淬炼，包括组织建设、预案建设、制度规范、保

障能力以及科技支撑为一体的中国石油应急管理体系建设初具规模，并在实现企业安全生产、构建和谐企业方面发挥了重要作用。 应急组织建设日趋完善 为抢险救灾提供保障 按照国家关于应急管理工作的要求，中国石油早在20xx年就成立了以总经理为组长的应急领导小组，组成了由副总经理为主任，总部机关职能部门、信息组、专家组、现场应急指挥部参加的领导小组办公室。 20xx年11月，中国石油在办公厅设立总值班室（应急协调办公室），负责应急时期值班值守、综合信息、应急协调和督办

国外的应急管理现状

二、国内外研究概况及水平 1、美国的应急运行机制与应急管理中的法律规范 美国应急管理体制实行联邦政府、州和地方三级反应机制。美国最高应急管理机构是国土安全局，原负责应急事务的联邦紧急事务管理局（FEMA）于2003年并入国土安全部，是其最大的部门之一。 各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心，为应急工作涉及到的各个部门和单位常设有固定的办公场所，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自工作状态。调度中心根据需要实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应迅速、高效运转。 美国联邦政府应急管理是以《减灾和紧急救助法》授权，按照《联邦紧急响应计划》部署开展应急管理工作的。《联邦紧急响应计划》是由参加计划的27个政府部门机构共同签署，各部门责任和任务在应急计划中得到明确界定。当计划启动时，各有关部门即可直接按各自的职能分工采取协调行动，形成了协调联动机制。“”后又出台了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律，形成了一个比较完善的法律保障体系。 2、日本的灾害情报通讯网络体系与公民的自救意识及志愿行动 一般而言，灾害情报的收集和对灾情变化的及时把握，对制定救灾对策有着重要的作用。在全方位的灾害情报覆盖方面，日本政府建立了气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统，在顺利地传达情报方面，日本政府建立起连接国家机关的中央防灾无线网，连接全国消防机关的消防防灾无线网络以及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网络等，覆盖全国的防灾专用通信网络。 日本是一个地震多发国家，除了政府的高效危机管理能力之外，民众也具备良好的灾害自救能力，各社会团体也体现出了高度的志愿者精神。在凤凰网的日本震灾专题报道“日本何以处‘震’不惊”一文中，我们通过若干张图片清晰地看到，日本民众在此次大震灾中所表现出来的冷静、谦让、理性和忍耐等等精神难能可贵。日本国民在自然特性和文化特征中培养出的坚强和隐忍精神，实现了日本人在大灾大难面前总能应对有理、有序、有情、有力。

中国石油应急管理体系建设扫描

编号：AQ-BH-07117 ( 应急管理) 单位：_____________________ 审批：_____________________ 日期：_____________________ WORD文档/ A4打印/ 可编辑 中国石油应急管理体系建设扫 描 Scanning the construction of PetroChina emergency management system

中国石油应急管理体系建设扫描 备注：应急预案明确了应急救援的范围和体系,有利于做出及时的应急响应,当发生超过应急能力的重大事故时,便于与应急部门的协调,降低事故的危害程度。 4月20日8时2分，四川雅安发生7.0级地震。地震发生后， 集团公司15个在川企业迅速启动应急响应，信息直达北京总部。震 后20分钟内，各企业分别准确部署、有序奔赴抗震自救和保供的第 一现场，使中国石油成为抗震救灾队伍中的一支重要力量。 快速高效的应急响应能力得益于中国石油近十年来对完善企业 应急管理体系的不懈探索。经历了冰冻雨雪灾害、汶川地震、舟曲 泥石流等重大自然灾害的淬炼，包括组织建设、预案建设、制度规 范、保障能力以及科技支撑为一体的中国石油应急管理体系建设初 具规模，并在实现企业安全生产、构建和谐企业方面发挥了重要作 用。 应急组织建设日趋完善 为抢险救灾提供保障 按照国家关于应急管理工作的要求，中国石油早在2003年就成

立了以总经理为组长的应急领导小组，组成了由副总经理为主任，总部机关职能部门、信息组、专家组、现场应急指挥部参加的领导小组办公室。 2007年11月，中国石油在办公厅设立总值班室（应急协调办公室），负责应急时期值班值守、综合信息、应急协调和督办工作。2008年3月，中国石油在安全环保部成立应急管理处，作为集团公司应急管理的日常工作机构，负责日常应急管理和准备工作。至此，“统一领导、分工负责、部门联动”的应急管理工作格局形成。 在企业层面，各企事业单位也纷纷成立了应急救援指挥中心，设立了相应的应急工作机构，配备了专（兼）职应急管理人员。目前，中国石油专（兼）职应急管理人员达2800多人，在开展应急体系建设、组织预案编制等工作中发挥了重要作用。 坚持预防与处置并重 形成“1+18”预案模式 凡事预则立，不预则废。这个“预”就是有备无患。结合同行业事故教训和多年工作实践，中国石油重点针对井喷失控、油气管

健全应急管理体系,提升应急管理水平

目录 一、背景 (2) 二、电力突发事件的特点及分类 (3) 三、电力公司危险源分析 (5) （一）单位概况 (5) （二）危险源情况 (5) （三）危害程度 (5) 四、电力电力应急管理面临的挑战和问题 (6) 五、健全应急管理体系建设的必要性 (8) 六、应急管理的主要应对对策 (9) （一）加强和完善电网建设 (9) （二）完善事故监测、预警、报告等制度 (9) （三）应急管理日常规章制度 (10) （四）电力应急队伍和协调联动机制的建设 (11) （五）应急物资的储备和调运工作 (12) （六）设立电力应急专项资金 (12) （七）完善预案机制、培训和演练 (13) （八）高度应急响应 (13) （九）做好宣传解释，消除舆情 (14) 七、结束语 (14)

参考文献 (15) 【摘要】本文针对电力公司生产过程中会遇到的突发事件,从突发事件的特点及分类、电力公司危险源分析、应急管理面临的挑战、应急管理的主要对策等四个方面展开论述,提出健全应急管理体系，提升应急管理水平的重大意义。 【关键词】电力;安全;应急管理 一、背景 电力是国家的经济命脉，电力系统安全是社会公共安全的核心内容。电力发展，既是人类文明进步的重要标志和结果，也向人类敲向保护电力安全的警钟。任何一次事故，都可能给社会带来无法挽回的损失，特别是电网大面积停电事故，对社会造成的危害和影响是难以估量的。这些年以来，国内外发生的数次较大停电事故，使其受到较为严重的社会影响。如2003年8月14日发生的美国和加拿大大面停电，影响约5000万人；2008年1月，大范围的暴雪低温，造成中国南方电网大面积瘫痪，直接经济损失超过1500亿元；汶川8.0级地震大面积停电，造成的直接经济损失8452亿元人民币，有69，227人遇难，374，643人受伤，17，923人失踪；4.20地震等，这些停电事故，暴露出电力系统在应急处理方面存在着较多难题。 电力安全事关经济发展大局，事关社会和谐稳定，事关百姓生活和生命财产安全。目前，虽然在电力系统的电气安全运行方面已经取得了较多研究成果，但是电力系统存在于自然环境和社会环境中，难免受到极端自

关于成立应急管理机构的通知

中安达人字[2017]06号 关于成立应急管理机构的通知 为确保中安达电气科技股份有限公司生产安全事故发生后能够及时、有效的实施应急救援，防止事故的事态扩大，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，中安达电气科技股份有限公司成立安全生产应急管理机构，负责领导应急救援工作，应急生产应急管理机构成员组成为： 组长：总经理林柏阳 副组长：副总闵会斌 成员：陈尚斌（专职）、梁用金（兼职）、苏庆涛（兼职） 由公司安全生产应急管理小组组成救援指挥部（以下简称指挥部），负责组织实施应急救援工作。总指挥由安全生产应急管理小组组长担任，副总指挥由安全生产应急管理小组副组长组成，指挥部成员由安全生产应急管理小组成员组成；如遇特殊情况，总经理不在时，由副总闵会斌担任总指挥，统一协调救援工作。 安全生产应急管理小组职责: 1、负责修订、编制公司应急救援预案。 2、组建应急救援队伍，配备救援器材和装备。 3、组织应急救援预案的培训、演练和演习。 4、负责安全生产事故和突发事件的上报和应急救援预案实施情况的通报。 5、全面负责应急救援工作，包括人员、资源配置、应急对位的配置。 6、组建现场指挥部，确定指挥人员、救援队伍，配备救援器材和装备。 组长职责： 1、根据现场的危险等级、潜在后果等，决定本预案的启动。

2、负责应急救援期间各单位的运作协调，部署应急策略，保证应急救援工作的顺利完成。 3、指挥、协调应急救援程序行动，及对外消息发布。 4、事故或突发事件超出公司处置能力时，向总公司应急救援机构发出救援申请。副组长职责： 1、协助总指挥组织或根据总指挥授权，指挥完成应急救援行动。 2、向总指挥提出应采取的减轻事故后果的应急程序和行动建议。 3、协调、组织应急行动所需人员、队伍和物资、设备调运等。 中安达电气科技股份有限公司 2017年8月18日 关键词：调整安全生产委员会通知 抄报：安徽新芜经济开发区管委会县安全生产监督管理局 红光电气集团有限公司董事长集团总经理 抄送：各部门、车间安委会全体成员 拟稿：人事行政部 份数：16份

学校安全应急管理组织体系07979

安全应急管理组织体系 根据上级有关部门的要求及有关法律法规，为了加强全体师生的安全意识，保障全校师生员工健康地学习、工作、生活，促进学校各项工作顺利开展，本着“安全第一，预防为主”的原则，在学校发生突发事件等安全事故时，能够统一指挥，切实有效地预防、控制和妥善处置学校重大突发性事故，提高我校师生快速反应和应急处理能力，确保师生人身、财产安全和校园安全，保证学校教育教学和生活秩序的稳定，特制订本管理。 一、应急管理工作的思路和目标 学校以“三个代表”思想为指导，树立科学发展观，坚持“以人为本，预防为主”原则，依靠法制、科技和人民群众，减少突发公共事件造成的人员伤亡和财产损失，建立健全应急管理组织体系，实现应急预案全覆盖，加强综合应急救援队伍建设，积极构建师生协作，全员参与，反应灵敏处置高效的应急联动机制；认真学习宣传、贯彻落实《中华人民共和国公共突发事件应对法》，抓好教育培训工作，开展事件隐患排查。加强应急管理预案体系建设，完善应急管理网络及运行机制建设；组织开展应急管理现场演练工作，提高紧急情况下的实战能力和应急处置水平，扎实、稳步推进全校应急管理工作，加大督查力度，建立目标管理考核机制完善各项制度，推动全校应急管理工作科学规范发展。 二、应急管理具体工作任务： （一）、建立健全学校应急管理组织 学校成立以校长为组长，副校长为副组长，各年级负责人为成员的应急管理工作领导小组，全面部署全校应急管理工作，落实领导负责人员配置，明确相关机构的职责分工，校安全办、教导处具体负责管理全校的应急事项。 应急行动领导小组：

组长：xxx 副组长：xxx xxx 成员：各级部主任 （二）应急工作实施原则 1、“统一指挥，分级负责”的原则。 学校发生突发事故时，启动应急预案，由校长室统一指挥，各部门主要负责人迅速赶到现场，快速妥善处置，并及时向上级主管部门报告。若重大突发性事故的处理，超出学校处理能力时，请求教体局出面协调，多方联动，形成合力，确保突发事故得到有效控制和快速处置，将损失减到最低程度。 2、“系统联动，群防群控”原则。 学校发生重大突发性事故后，学校处置重大突发事故领导小组有关成员及相关负责同志要紧急行动，立即深入现场开展工作。年级、班级等负责教师要按照学校应急预案的要求始终防守一线，积极做好协作工作。3、“快速反应、果断处置”的原则。 进一步完善突发事故的快速反应机制，对各种影响稳定的苗头性、倾向性问题及安全隐患，要立足防范，抓小、抓早、以快制快。一旦发生重大事故，要确保发现、报告、指挥、处置等环节的紧密衔接，做到快速反应，及时应对，力争把问题解决在萌芽状态，解决在校内。 4、“教育疏导，化解矛盾”的原则。 学校若发生突发群体性事故，坚持“动之以情，晓之以理，可散不可聚，可顺不可激，可分不可结”的工作方法，加强正面宣传，积极教育引导，稳定师生情绪，及时化解矛盾，有效防止事态扩大。 5、“措施得力，救人第一”的原则。 学校发生重大安全事故，应采取一切得力措施，确保师生人身安全。发生重大事故，在迅速报警的同时，应紧急组织师生安全有序疏散，救护受伤学生；发生重大车祸，迅速拨打交通事故、紧急救护电话，开展自护

中国特色应急管理体系的构建和完善

收稿日期:2011-01-16 作者简介:姜平(1962 ),男,江苏海门人,中外领导科学研究院院长,应急管理研究院院长,从事领导科学和应急管理科学研究。 2011年第2期(总第159期)理 论 探 讨 T HEO RET ICAL I NV EST IGA T IO N N o 2,2011General No 159 中国特色应急管理体系的构建和完善 姜 平 (国家行政学院,北京100089) 摘 要:构建和完善中国特色应急管理体系,应主动适应国内外形势的新变化、应急管理工作发展的新实际、人民过上美好生活的新期待,坚持以科学发展观为指导,以提高全社会应急管理综合能力为主线,以强化基层应急管理工作为重点,以健全完善突发事件预测预警预防体系、应对处置体系、恢复重建体系、社会动员和保障体系等为主要内容,大胆学习借鉴国外应急管理的成功做法和经验,形成统一指挥、结构合理、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效、特色鲜明的应急管理体系,使全社会预防各类风险和危机的意识进一步增强,应对处置各种危机和突发事件的能力水平显著提高,为促进经济社会科学发展、和谐发展,为全面建设小康社会,推进中国特色社会主义事业和人类和平发展事业不断向前发展,提供坚强有力的支持和保证。 关键词:中国特色;应急管理;体系;建设;完善 中图分类号:D630.8 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2011)02-0138-05 一、中国特色应急管理体系构建和完善课题的提出 预防和应对各种危机和突发事件,始终贯穿于人类历史发展的进程。一部人类文明发展史,从一定意义上说,就是不断应对各种危机、战胜各种灾难的奋斗史。人类社会发展到今天,由于现代化进程的加快、对资源开发利用的加深、网络通信的普遍运用、人员交往和贸易的增多等因素的影响,经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更多、破坏力更大、影响力更强的阶段。各种传统的和非传统的安全威胁相互交织,民族宗教矛盾和地区冲突不断,恐怖主义活动时有发生,难以预料的全球气候变化和难以控制的各种自然灾害频繁发生,各种事故灾难、重大环境污染事故不断,跨国重大传染病、动植物疫情传播频繁出现。人类社会面临的各种危机和突发事件呈现了一系列新的特点和趋势。一是高度复合化的特点和趋势。各种危机和突发事件常常交织在一起,使得许多原本并不复杂的危机和突发事件显得越来越复杂。应对这种高度复合化的危机和突发事件,必须以组织化、集约化、系统化的应急管理体系形态,集中各方面的资源和力量,从应急管理体制、机制、法制等各个方面予以加强,才能奏效。过去那种 兵来将挡、水来土掩 , 头痛医头、脚痛医脚 、 零打碎敲 式的应对方式已无法适应。二是高度叠加化的特点和趋势。往往是一系列危机和 突发事件累积以后一起爆发,各种重特大危机和突发事件越来越多,如果没有比较完备的应急管理体系,则很难应对。三是高度非常规化特点和趋势。一些历史 上未曾发生过的,或几十年一遇、几百年一遇的危机和事件,出现的频率越来越高,其不确定性和危害性大大超过常规的突发事件。这使得原有的各种应急管理预防、决策、处置、善后等措施面临着巨大的新的挑战。只有建立起全过程、全方位、全覆盖的防控、应对和善后体系,处置才能取得成效。因此,加强应急管理体系建设,实现由单项应急管理向综合应急管理转变,由注重事发后应急处置向注重事前预测预防和全过程管理转变,由政府主导应对处置向政府、企业、社会、个人共同应对处置转变,由一国为主应对向多国携手合作应对转变,已成为当今世界各国应急管理发展的重要趋势。 中国是世界上各种灾害和突发事件多发的国家。仅2010年就发生各种灾害和各类突发事件300多万件,由各种自然灾害所造成的经济损失达5000多亿 元,维护社会稳定的费用超过国防开支。[1] 一部中华文明的发展史,就是不断应对各种灾害、战胜各种灾难的奋斗史。中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来,尤其是2003年发生 非典 疫情以后,中国政府从自身实际出发,学习借鉴国际经验,从建立健全应急管理预案体系、加强应急管理体制机制法制建设入手,全面推进应急管理体系建设,并在全力应对各类重特 138

我国应急管理体系主要内容 文档

1.1 我国应急管理体系主要内容 我国作为世界上人口最多的发展中国家，正处在经济与社会发展的快速转型期，也是公共安全突发事件的易发期。虽然，近几年来各级党委政府重视加强了公共安全工作，但部分地区、行业和领域的形势依然严峻。 突发公共事件是影响我国构建和谐社会主义社会的一个重要不利因素，要从根本上减少突发公共事件的发生，加强应急管理体系建设，促进经济和社会的全面发展。 我国突发公共事件主要包括： （1）自然灾害：如水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。 （2）事故灾难：如工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。 （3）公共卫生事件：指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的公共事件，如传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。 （4）社会安全事件：如恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外突发事件和群体性事件等。 各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特别重大)，Ⅱ级(重大)，Ⅲ级(较大)，Ⅳ级(一般)。 一般情况下，国务院及有关部门、省级人民政府及有关部门负责处置特别重大、重大等级的事故（事件），市、县级地方政府及其部门负责处置较大和一般级别的事故（事件）。对一些事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间，或可能演化为特别重大、重大突发公共事件的，不受分级标准限制。 各类突发公共事件往往是相互交叉和关联的，某类突发公共事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生事件，应当具体分析，统筹应对。 应急管理一般是指为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，应急管理要基于对突发事件的原因、过程及后果的分析，有效集成社会各方面的资源，对突发事件进行有效的应对、控制和处理。 近几年，党中央、国务院高度重视应急管理工作。胡锦涛总书记在全国防治“非典”工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。温家宝总理在2005年全国应急管理工作会议上强调，各级政府要从实践“三个代表”重要思想，从坚持立党为公、执政为民、构建社会主义和谐社会和提高政府行政能力的高度，切实增强责任感、紧迫感，把应急管理这项安国利民的大事做好，为全面建设小康社会、加快现代化建设提供一个稳定、安全的社会环境。加快应急管理体系建设，是做好应急管理工作的基础和前提，是当前和今后一个时期各级党委和政府的重要工作。 我国应急管理体系主要包括：应急管理组织体系、预案体系、运行机制、应

应急管理和救援体系的构成

应急管理和救援体系的构成 事故应急救援的总目标是通过有效的应急救援行动，尽可能地降 低事故的后果，包括人员伤亡、财产损失和环境破坏等。事故应急 救援的基本任务包括下述几个方面：立即组织营救受害人员，组织 撤离者采取其他措施保护危害区域内的其他人员；迅速控制事态， 并对事故造成的危害进行检测、测量确定事故的危害区域、危害性 质及危害程度；消除危害后果，做好现场恢复；查清事故原因，评 估危害程度等。 应急准备与响应作为体系十七个主要要素之一，在体系要求来看，组织在其活动、产品或服务过程中，由于某种主观或客观原因 都有可能发生紧急情况或意外事故。组织应建立应急准备的措施， 以尽可能减少或消除由于紧急情况或意外事故所造成的人员伤亡及 财产损失。 应急管理。尽管事故的发生具有突发性和偶然性，但事故的应 急管理不只限于事故发生后的应急救援行动。应急管理是对事故的 全过程处理贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，充分体现了 “预防为主，常备不懈”的应急思想。应急管理是一个动态的过程，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中，这些

阶段往往是交叉的，但每一阶段又是构筑在前一阶段的基础之上，因而预防、准备、响应和恢复的相互关联，构成了事故应急管理的循环过程。 预防。在应急管理中预防有两层含义，一是事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，来尽可能地防止事故的发生，实现本质安全；二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，来达到降低或减缓事故的影响或后果严重程度，如加大建筑物的安全距离、减少危险物品的存量、设备防护墙以及开展公众教育等。 准备。应急准备是应急管理过程中一个极其关键的过程，它是针对可能发生的事故，为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备，包括应急机构的设立和职责的落实、预案的编制、应急队伍的建设、应急设备（施）、物资的准备和维护、预案的演练、与外部应急力量的衔接等，其目标是保持重大事故应急救援所需的应急能力。

美国应急管理机构设置及其启示

近年来美国发生的一系列城市危机事件，促使美国的应急管理体系发生了很大的变化。随着联合国国际减灾活动的推进，世界各国都加紧了对在非战争条件下应急管理的机构建设和理论研究，其中美国的经验尤为值得借鉴与思考。 美国应急管理机构设置及其职能 美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层（国土安全部及派出机构）；州政府应急管理办公室；地方政府应急管理机构。 美国最高应急管理机构是国土安全部，负责全国范围内的公共安全事件应急响应。该部由负责统筹协调的办公室和各职能部门组成，其机构设置如图1-1所示： 美国应急管理机构设置及其启示 高 磊1 徐 迎2 李青狮2 1、2解放军理工大学工程兵工程学院 3解放军理工大学气象学院 摘要近一百多年来美国经历了多次重大的自然或人为灾害，造成了很大的损失，同时为其提供了大量的经验教训，在此基础上总结建立了较为完善的应急管理体制、法制和机制。本文介绍了美国应急管理概念原理的发展简史和机构设置及其功能，总结了美国应急管理的特点。学习美国的应急管理，可以为我国的公共安全应急管理事业的发展提供借鉴和启示。 关键词美国 应急管理 特点 图1-1 美国国土安全部机构设置图

联邦紧急事务管理局(FEMA)，2003年并入国土安全部，是其中负责应急管理的主要部门,也是最大的部门之一。FEMA的工作主要是改善国家的防备及加强各种类型应急反应的能力，全面负责国家的减灾规划与实施。其职责包括：在国家遭受攻击时协调应急工作；在国家安全遭受危险的紧急时期保障政府功能的连续性和协调资源的动员工作；在灾害规划、预防、减轻、反应和恢复行动的各阶段全面支持州和地方政府；在总统宣布的灾害和紧急事件中协调联邦政府的援助；促进有关灾害破坏效应的研究成果的实际应用；和平时期出现放射性污染事件时的应急民防协调工作；提供培训、教育与实习机会，加强联邦、州与地方应急官员的职业训练；减轻国家遭受火灾的损失；实施国家火灾保险计划中的保险，减轻火灾损失及其危险评估工作；负责执行地震灾害减轻计划；领导国家应急食品和防洪委员会；实施有关灾害天气应急和家庭安全的社会公众教育计划等。 FEMA根据政府管理部门分担的紧急突发事件反应的职责，把美国划分成十个应急管理区。应急事务管理区是联邦紧急事务管理局的派出机构，其职能与联邦政府规定FEMA的职责相同。这些管理区内的州政府设置应急管理办公室,经管洪水、飓风、火山喷发、地质滑波等自然灾害及人为技术灾害的协调、管理、应急反应与救援、教育培训、现场工作的全面管理。每个办公室也都有内定的灾种和界定重点防灾区，根据其任务划分为灾种和灾害统计，社会管理特点、生态或古迹保护、基础设施和人口、财产的分布等。在区域紧急事务管理办公室协调下，各州都有紧急事务管理部门，称为州长紧急事务办公室(OES)，主任由州长来任命。在OES之下，还有更低层次的管理区和互助区，如地区级的应急管理机构和社区应急反应小组。美国应急管理的层次如下图示。 在美国应急管理机构中都有负责运行调度的机构。国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。各个运行调度中心都辟有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自的代表席位，进入工作状态。运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。 美国应急管理的特点 美国在过去的一百多年的时间经历了很多灾难，1906年旧金山大地震，2001年“911”事件，2005年“卡特里娜”飓风等，都给美国造成了很大的损 失。每次灾难过后，都会引起美国应急管理体制、机制和法制上的变革。美国在危机管理方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。发展过程中，美国应急管理呈现以下的特点：由单项应急向综合应急管理转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。 1.最高层政府机构作为应急管理的决策核心 当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。因此，应急管理成为美国的重要政治议题之一，应急管理成为政府管理职能的一个重要内容。美国危机管理体制形成了总统为核心，以国土安全部为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。 图1-2 美国应急管理结构图

应急管理行政体制存在的问题和完善思路.

应急管理行政体制存在的问题和完善思路 自建国以来，我国应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面。应对危机的方式从被动的“撞击-反应”式危机处置逐渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。在政府行政管理机构不做大的调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立。但在实际运行中也存在一些问题。 政府应急管理行政体制存在的问题 1.指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。以全国防控高致病性禽流感指挥部（以下简称“防控指挥部”）和国务院办公厅应急办（国务院应急办）为例：一是在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。”可见国务院应急办的职责是明确界定的，即：值守应急，信息汇总和综合协调。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的主要任务有“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作。”危机关头履行著临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理，防控指挥部等10个议事协调机构实际上也履行著“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”的职责。二是在常态工作中，国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”。防控指挥部的任务也包括“对各地防治工作进行指导、检查和督促。”随著应急办在应急管理中发挥的作用日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露。 2.议事协调机构和联席会议的权威性不足一是常态协调的权威性不足。在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特别是指挥部）的协调能力是强的。但是“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。二是同级协调的权威性不足。现行的

美国的灾害应急管理体系

美国的灾害应急管理体系 美国是一个灾害高发性的国家，其所遭受的灾害主要包括江河洪水、风暴潮、海啸、地震、台风与强风、膨胀土、滑坡等等。由于经济的发达导致物质财富的高度集中，每一次严重的自然灾害都要造成巨大的经济损失。为了能对自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低程度。美国的联邦、州和地方各级政府创设了一套完备的灾害管理体制与政策体系并在其中发挥了极为重要的作用。 1 美国防灾的法制体系 美国一贯重视通过立法来界定政府机构的职责和权限，其在各个领域的法制体系建设都是比较规范和完善的，在灾害管理方面亦然。据统计，美国先后制定了上百部针对自然灾害和其他危机事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。《全国紧急状态法》是美国最基本的灾害管理总体法案，其对紧急状态的过程、期限以及权力，都有详细规定，除对政府功能有明确的定位之外，其对公共部门如警察、消防、气象、医疗和军方也作了具体的规范。除《全国紧急状态法》总体法案外，美国还有地震、洪灾、建筑物安全等相关问题的专项法案。“9·1l”之后，又有了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律，从而形成了一个体系。通过法律，既规范了政府和公共部门在危机中的职能，又保证了社会秩序稳定和职能机构的正常运转[6]。 2 美国的自然灾害管理机构 美国实行联邦政府、州和地方的三级反应机制。联邦紧急事务管理局(FEMA)是联邦政府应急管理的核心协调决策机构，美国政府紧急事务管理实行的是总统领导下国土安全部联邦紧急事务管理局统一指挥协调的体制[7]。FEMA的主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失，确保国家重要基础设施免遭破坏。可以说，FEMA是目前美国危机应对机制中的核心机构。此外，它还负责联邦突发事件警报系统，联邦大坝安全计划与其它一些联邦灾害援助计划，这些计划旨在帮助地方制订气象灾害、包括洪水、台风和龙卷风的防备计划；负责管理自然灾害与核灾害警报系统，实施减轻重大恶性事件后果的防备计划。 3 美国灾害管理特点 美国灾害管理的基本特点可以概括为：“统一管理、属地为主、分级响应、标准运行”。 （1）统一管理。统一管理的基本原则是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击

关于进一步推进应急管理体系建设的意见

关于进一步推进应急管理体系建设的意见 加强应急管理，关系经济社会发展全局和人民群众生命财产安全，是各地政府全面履行职能和提供公共安全保障的重要内容。当前，全省正处于跨越发展、转型发展的关键时期，影响公共安全的风险因素不断增多，各类突发事件时有发生。我省应急管理基础比较薄弱，体制、机制、法制不够健全，预防和处置突发事件的能力亟待提高。为进一步推进全省应急管理体系建设，经省人民政府同意，现提出以下意见： 一、总体要求 (一)指导思想。牢记公共安全是最基本的民生，牢固树立以人为本、安全发展的理念，坚持预防与处置并重，做好常态与非常态管理有机结合，兼顾近期任务与长远目标，着力解决应急准备与突发事件处置的薄弱环节和共性问题，促进应急管理从事后被动应对向事前主动预防转变，努力为人民安居乐业、社会安定有序编织全方位、立体化的公共安全网，为全省守底线、走新路、奔小康提供有力保障。 (二)基本原则。一是统一领导、分级负责。各地政府全面负责本行政区域内的应急管理工作，各部门按照各自的职责权限负责相关应急管理工作，各企事业和基层组织认真履行安全防范与处置的主体责任。二是预防为主、防救结合。坚持关口前移、重心下移、保障下倾，

强化风险管理、源头治理、前端处理，做好常态下的风险隐患排查、登记、评估、治理和预防、预测、预警、预报工作;加强应急处置能力建设，优化信息直报体系，健全应急决策指挥机制，强化应急救援协调配合，提升应急处置和救援工作水平。三是整合资源、突出重点。加强地区之间、部门之间、军地之间的全方位协同联动，促进信息、队伍、装备、物资等应急资源共建共享共用;加强应急管理体系薄弱环节和优先发展能力建设，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，不断提升应急基础能力。 (三)目标任务。到2020年，围绕打造贵州应急管理升级版，进一步健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效、保障有力的应急管理体系，公共安全风险防控扎实有效，应急管理组织体系和制度法规日趋完善，应急平台全面建成，应急救援队伍全面加强，应急保障能力不断增强，公众危机意识和风险防范能力进一步提升，预防和处置突发事件工作水平明显提高，人民群众生命财产安全得到更加有力保障。 二、加强应急管理组织体系建设 (四)加强领导机构建设。进一步健全完善各级突发事件应急委员会，充分发挥应急管理领导机构统筹协调作用，全面履行本行政区域内应急准备和突发事件处置等应急管理职责。按照“属地管理、分级负责”的原则，各地政府是本级应急管理的责任主体和行政领导机关，结合本地实际，健全各类突发事件专项应急指挥机构，负责相关类别